Các yếu tố ảnh hưởng đến nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức

Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) chịu ảnh hưởng bởi rất nhiều các yếu tố, có thể yếu tố xuất phát từ nước tiếp nhận vốn ODA hoặc đến từ bên tài trợ, có thể là yếu tố vĩ mô hoặc vi mô. Trong luận án này, tác giả tập trung vào phân tích những yếu tố vĩ mô xuất phát từ nước tiếp nhận nguồn vốn ODA bao gồm: mức độ quản trị công của Chính phủ, mức độ quản trị tham nhũng của Chính phủ, điều kiện và năng lực hấp thụ vốn của quốc gia.

Mức độ quản trị công của Chính phủ

 Hệ thống điều hành quản trị công của Chính phủ liên quan đến nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) bao gồm: các luật, các văn bản quy phạm hướng dẫn luật, các quy định quy chế về thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA. Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật, chính sách điều hành về nguồn vốn ODA lại có liên quan đến các luật định khác như: ngân sách nhà nước, luật đầu tư, luật quản lý nợ công và luật ký kết. Ngoài hệ thống pháp luật, chính sách về nguồn vốn ODA còn phải xem xét đến thủ tục hành chính trong công tác thực hiện và quản lý các chương trình, dự án ODA. Hệ thống pháp luật, chính sách và thủ tục hành chính là hai nội dung quan trọng trong điều hành quản trị công của Chính phủ liên quan đến nguồn vốn ODA. Hệ thống pháp luật, chính sách của Chính phủ tạo nên khuôn khổ tổng thể cho quá trình tiếp nhận, sử dụng và quản lý nguồn vốn ODA, định hướng chiến lược lĩnh vực, chương trình dự án ưu tiên sử dụng vốn ODA, vì vậy, chính sách điều hảnh có ảnh hưởng trước hết đến hiệu quả nguồn vốn ODA. Cùng với hệ thống pháp luật, chính sách liên quan đến nguồn vốn ODA thì các quy định, thủ tục hành chính công ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ giải ngân và quá trình thực hiện các chương trình dự án ODA. Nguồn vốn ODA thường được phân cấp tách biệt giữa các cơ quan tiếp nhận nguồn vốn, cơ quan quản lý và cơ quan thực hiện chương trình dự án ODA, do đó để rút được vốn ODA và đúng tiến độ giải ngân thì phải hoàn tất đầy đủ các hồ sơ, thủ tục theo quy định quản lý rút vốn, công tác đấu thầu, phê duyệt chương trình, dự án ODA. Như vậy, thủ tục hành chính công ảnh hưởng đến tiến độ giải ngân qua đó ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức. Chính phủ điều hành quản trị công tốt được thể hiện cụ thể bằng hệ thống chính sách, pháp luật rõ ràng, công khai minh bạch, thủ tục hành chính và bộ máy quản lý đơn giản gọn nhẹ, từ đó sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho các chương trình dự án sử dụng vốn ODA góp phần nâng cao hiệu quả nguồn vốn ODA.

Chất lượng quản trị công

Một số nghiên cứu trước đây đã sử dụng các chỉ số khác nhau để đo lường chất lượng quản trị công, những chỉ số dùng để đo lường chất lượng quản trị công phổ biến như là: Chỉ số quản trị toàn cầu – hiệu quả Chính phủ (WGI-GE), chỉ số chất lượng bộ máy Chính phủ (ICRG), chỉ số trách nhiệm giải trình tài chính và chi tiêu công (PEFA).

Chỉ số quản trị toàn cầu – hiệu quả Chính phủ (WGI-GE, World Governance Indicators-Government effective) của các nhà nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (WB) xây dựng vào cuối những năm 1990. Chỉ số hiệu quả Chính phủ đo lường cảm nhận chất lượng của dịch vụ công, chất lượng của các dịch vụ công ích, mức độ chính xác và thực thi của chính sách Nhà nước, mức độ tin cậy của những cam kết Chính phủ. Chỉ số hiệu quả Chính phủ WGI-GE có thang đo từ -2,5 đến 2,5 tương ứng với mức độ chất lượng hiệu quả Chính phủ từ yếu kém đến rất tốt.

Chỉ số chất lượng bộ máy Chính phủ của Tổ chức Hướng dẫn Quốc tế về Rủi ro Quốc gia (ICRG – International Country Risk Guide). Chỉ số ICRG được cấu thành gồm 22 biến số chia thành 3 nhóm rủi ro: chính trị, tài chính và kinh tế. Mỗi nhóm sẽ có một chỉ số riêng: rủi ro chính trị thang điểm là 100, rủi ro tài chính và rủi ro kinh tế thì thang điểm là 50. Chỉ số tổng hợp ICRG có thang điểm từ 0 đến 100, quốc gia xếp vào loại rủi ro thấp có điểm từ 80 đến 100, quốc gia xếp vào loại rủi ro cao có điểm từ 0 đến 49,9 (Llewellyn D. Howell, 2001).

Chỉ số trách nhiệm giải trình tài chính và chi tiêu công (PEFA – Public Expenditure and Financial Accountability), đây là chỉ số do tổ chức phi chính phủ quốc tế bắt đầu xây dựng từ năm 2001 nhằm thúc đẩy Chính phủ các quốc gia hướng tới trách nhiệm giải trình và tính minh bạch lớn hơn trong quản trị công. Chỉ số PEFA xác định 7 trụ cột hiệu quả trong hệ thống quản trị công, theo đó các trụ cột này xác định những yếu tố chính của hệ thống quản lý tài chính công bao gồm:

(i) độ tin cậy ngân sách, (ii) tính minh bạch tài chính công, (iii) quản lý tài sản và nợ phải trả, (iv) chính sách dựa trên chiến lược tài chính và kế hoạch ngân sách, (v) khả năng dự báo và kiểm soát thực hiện ngân sách, (vi) hạch toán và báo cáo, (vii) giám sát bên ngoài và kiểm toán. Kết quả chỉ số PEFA là một phương pháp hữu ích đánh giá mức độ quản trị công của một quốc gia.

Điều kiện và năng lực hấp thụ vốn của quốc gia

 Điều kiện và năng lực hấp thụ vốn là một khái niệm rất phổ biến trong nghiên cứu về nguồn vốn ODA. Khái niệm này lần đầu tiên được sử dụng để giải thích về hiệu quả nguồn vốn ODA trong các nghiên cứu của Millikan and Rostow (1957), Rosenstein–Rodan (1961). Chenery and Strout (1966) đã chứng minh tồn tại mối quan hệ phi tuyến giữa nguồn vốn ODA và tăng trưởng kinh tế, nghĩa là ban đầu nguồn vốn ODA hỗ trợ tăng trưởng kinh tế nhưng đến một mức độ cực đại thì nguồn vốn ODA làm giảm tăng trưởng kinh tế, nguyên nhân là bởi vấn đề khả năng hấp thụ vốn. Rất nhiều nghiên cứu thực nghiệm sau này của Hansen and Tarp (2000), Lensink and White (2001), Dalgaard and Hansen (2001), Hudson and Mosley (2001), Dalgaard et al (2004), Roodman (2004), Clemens et al (2004) và Feeny and McGillivray (2010) cũng khẳng định tồn tại về mối quan hệ phi tuyến giữa nguồn vốn ODA và tăng trưởng kinh tế. Theo các nghiên cứu trước đây thì hai nhân tố chính cấu thành nên điều kiện và năng lực hấp thụ vốn đó là mức độ vốn con người và chất lượng cơ sở hạ tầng. Một quốc gia có mức độ vốn con người thấp và chất lượng cơ sở hạ tầng kém thì khi nguồn vốn ODA đổ vào các quốc gia này quá nhiều dẫn đến vượt khả năng hấp thụ vốn và sẽ không mang hiệu quả. Ngược lại, quốc gia có nguồn lao động chất lượng cao và cơ sở hạ tầng tốt sẽ góp phần tích cực trong việc sử dụng nguồn vốn ODA được tiếp nhận có hiệu quả.

Khả năng hấp thụ vốn

 Khả năng hấp thụ vốn được đo lường như thế nào? Mặc dù có rất nhiều nghiên cứu về khả năng hấp thụ vốn nhưng thật khó để đo lường chính xác mức độ khả năng hấp thụ vốn của một quốc gia. Theo nghiên cứu của Canning (1996) chỉ số khả năng hấp thụ vốn bằng tổng công suất phát điện. Còn theo nghiên cứu của Barro and Lee (2000) chỉ số khả năng hấp thụ vốn bằng tỷ lệ số người hoàn thành trình độ học vấn cấp hai trên tổng dân số từ 15 tuổi trở lên. Hầu hết các nghiên cứu về nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) sử dụng chỉ số phát triển con người (HDI) của tổ chức Liên hiệp quốc (UN) đại diện cho khả năng hấp thụ vốn.

Chỉ số HDI được Liên Hợp Quốc tính theo 2 bước. Bước thứ nhất, chỉ số thành phần sẽ được tính bằng công thức It = (Xmax –Xt)/ (XMax – XMin) trong đó It là chỉ số thành phần tại năm t, Xt là giá trị tại năm t, XMax , XMin lần lượt là giá trị biến X lớn nhất và nhỏ nhất trong giai đoạn nghiên cứu. Bước thứ hai, chỉ số tổng hợp HDI là trung bình cộng của 2 chỉ số thành phần và có giá trị từ 0 đến 1. Giá trị càng tiến về 1 cho thấy quốc gia đó có trình độ dân trí càng cao.

Mức độ quản trị tham nhũng của Chính phủ

 Khu vực công nói chung và các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) nói riêng được cho là diễn ra mức độ tham nhũng cao. Mức độ tham nhũng cao ở khu vực công là vấn đề nghiêm trọng ở các quốc gia đang phát triển (Beekman & ctg, 2013; Jain, 2001; Stiglitz, 2002). Tham nhũng ở khu vực công có thể tồn tại dưới nhiều hình thái khác nhau như: thói tham nhũng quan liêu nhà nước, nhận hối lộ, lạm dụng chức quyền, quyền hạn nhà nước để trục lợi cá nhân (Scott, 1972). Ảnh hưởng của tham nhũng lên hiệu quả các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA là một trong những đề tài được rất nhiều nhà nghiên cứu chú trọng quan tâm. Các nghiên cứu thực nghiệm tiêu biểu liên quan  đến đề tài này gồm có Mauro (1995), Dreher & Herzfeld (2005), hầu hết các nghiên cứu đã chứng minh tham nhũng có ảnh hưởng tiêu cực đáng kể đến quá trình thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA qua đó làm giảm hiệu quả nguồn vốn này. Một quốc gia có mức độ tham nhũng cao sẽ làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA đồng thời tác động tiêu cực đến công tác thu hút nguồn vốn này. Bởi vì, khi mức độ tham nhũng cao sẽ làm thất thoát vốn, một phần vốn phải sử dụng vào chi phí không cần thiết dùng để đút lót hối lộ dẫn đến làm tăng tổng chi phí đầu tư, hậu quả là giảm lợi nhuận, lợi ích của các chương trình dự án ODA, qua đó tham nhũng ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA. Ngoài ra, quốc gia có mức độ tham nhũng cao sẽ gây ra méo mó môi trường tài chính kinh tế, tạo ấn tượng không tốt đối với nhà tài trợ, gây ra ảnh hưởng bất lợi đến công tác thu hút nguồn vốn ODA, hậu quả các nhà tài trợ vốn ODA sẽ chuyển hướng sang tài trợ cho các quốc gia có mức độ tham nhũng thấp hay quản trị tham nhũng tốt. Qua đó, Chính phủ các quốc gia trên thế giới đặc biệt là các quốc gia đang phát triển với sự cần thiết của nguồn vốn ODA sẽ cần phải chú trọng đến cải thiện chất lượng quản trị tham nhũng.

Chất lượng quản trị tham nhũng

 Chất lượng quản trị tham nhũng của một quốc gia thể hiện ở mức độ quản trị tham nhũng hoặc đánh giá mức độ tham nhũng ở quốc gia đó, do đó một số chỉ số đo lường chất lượng quản trị tham nhũng bao gồm: chỉ số quản trị toàn cầu – kiểm soát tham nhũng (WGI-CC), chỉ số tham nhũng (ICRG), chỉ số nhận thức tham nhũng (CPI), chỉ số liêm chính toàn cầu (GII).

Chỉ số quản trị toàn cầu – kiểm soát tham nhũng (WGI-CC, World Governance Indicators-Control of Corruption) của các nhà nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (WB) xây dựng vào cuối những năm 1990, đây là chỉ số được sử dụng nhiều nhất trong các nghiên cứu thực nghiệm. Chỉ số kiểm soát tham nhũng đo lường cảm nhận mức độ khả năng quyền lực công chúng chống lại lợi ích cá nhân, bao gồm cả chống tham nhũng dưới hình thức nhỏ lẻ và quy mô lớn. Chỉ số kiểm soát tham nhũng WGI-CC có thang đo từ -2,5 đến 2,5 tương ứng với mức độ chất lượng quản trị tham nhũng từ yếu kém đến rất tốt.

Chỉ số tham nhũng của Tổ chức Hướng dẫn Quốc tế về Rủi ro Quốc gia (ICRG – International Country Risk Guide). Đây là chỉ số đánh giá tham nhũng trong hệ thống chính trị, chỉ số này đo lường mức độ thực tế và tiềm năng xảy ra tham nhũng dưới các hình thức: sự bảo trợ quá mức, lạm dụng chức quyền, đút lót hối lộ và nghi ngờ mối quan hệ mật thiết giữa chính trị và kinh tế. Chỉ số này có thang điểm từ 0 đến 6 theo mức độ rủi ro tham nhũng từ cao đến thấp. Quốc gia có chỉ số ICRG điểm bằng 0 đồng nghĩa rủi ro tham nhũng cao nhất.

Chỉ số nhận thức tham nhũng (CPI- Corruption Perceptions Index) của Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International). Chỉ số này được đưa ra vào năm 1990 khi lần đầu tiên các nhà nghiên cứu tiến hành cuộc khảo sát dân cư có quy mô lớn diễn ra ở các quốc gia khắp thế giới, tổ chức này tìm cách tập hợp các chỉ số về nhận thức tham nhũng thông qua các câu hỏi về nhận thức và trải nghiệm cấn đề tham nhũng, đánh giá cảm nhận của những người có thông tin về mức độ tham nhũng và được chấm điểm theo thang đo từ 0 đến 10 tương ứng với mức độ tham nhũng cao đến tham nhũng thấp. Mức độ tham nhũng này phản ánh mức độ chi trả tham nhũng và các rào cản bị áp đặt trong hoạt động kinh doanh (Lambsdorff, 2003).

Chỉ số liêm chính toàn cầu của Tổ chức Liêm chính Toàn cầu (GII – Global Integrity Index). Chỉ số GII sử dụng phương pháp đánh giá chuyên gia nhằm tập trung vào đánh giá yếu tố chính sách và khía cạnh thể chế của chống tham nhũng để thúc đẩy liêm chính công khai, chỉ số này do chính các nhóm nhà nghiên cứu và các nhà báo tại nước được đánh giá thực hiện. Chỉ số GII đánh giá sự tồn tại và hiệu quả của cơ chế chống tham nhũng dựa trên hơn 290 chỉ số riêng rẽ được phân thành 6 nhóm chính đó là: (i) xã hội dân sự, thông tin công khai và báo chí, (ii) bầu cử, (iii) trách nhiệm giải trình của chính phủ, (iv) quản trị và dịch vụ dân sự, (v) giám sát và điều hành, (vi) chống tham nhũng và pháp quyền.