Đánh giá thực trạng đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn ODA của Nhật Bản

1: Kết quả  đạt được

Kết quả  sử dụng ODA  Nhật Bản trong các dự án cơ sở hạ tầng ở Việt Nam theo tiêu chí đánh giá :

Tính phù hợp

Tính phù hợp của các chương trình, dự án ODA Nhật Bản cho phát triển cơ sở hạ tầng giai đoạn 2000-2010 được đánh giá là khá cao. Trong 5 tiêu chí đánh giá, thì đây là tiêu chí đạt kết quả cao nhất, thể hiện ở các điểm sau:

ü  Các chương trình, dự án ODA Nhật Bản cho cơ sở hạ tầng về cơ bản là phù hợp với các kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm (2000 – 2005 và 2006 – 2010),  Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo (CPRGS 2001-2010)

ü  Các dự án ODA giai đoạn này cũng phù hợp rất cao đối với  mục tiêu ưu tiên cho phát triển cơ sở hạ tầng đã được nêu trong nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hôi 10 năm (2001-2010). Theo một cuộc điều tra của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 80% số người trả lời phiếu khảo sát cho rằng ODA có tính phù hợp cao đối với chiến lược và thứ tự ưu tiên của Chính phủ Việt Nam. Khoảng gần 75% cho rằng nguồn ODA rất phù hợp với nhu cầu của từng nghành được phân bổ.

ü  Số liệu thống kê cho thấy tuy lượng ODA phân bổ cho các ngành cụ thể trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng còn nhiều mất cân đối nhưng nói chung tất cả các ngành trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng đều đã nhận được sự hỗ trợ từ nguồn ODA của Nhật Bản.

Tác động

Tác động đem lại của các dự án ODA Nhật Bản tài trợ cho lĩnh vực cơ sở hạ tầng ở Việt Nam là tương đối rộng rãi:

Xét ở cấp độ quốc gia: các dự án này đã góp phần quan trọng đối với công cuộc tái thiết ở Việt Nam, đóng góp lớn vào sự tăng trưởng  kinh tế của Việt Nam trong những qua.Tạo ra sự tăng trưởng kép không chỉ trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng:

v    Nguồn vốn ODA Nhật Bản đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng đã góp phần tích cực chuyển dịch cơ cấu kinh tế của Việt Nam theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá và phát triển lực lượng sản xuất. Nhiều thiết bị và công nghệ hiện đại tài trợ bằng nguồn vốn ODA sử dụng cho một số dự án quan trọng, quy mô lớn, đòi hỏi yêu cầu kỹ thuật và công nghệ cao đã tạo ra bước ngoặt mới trong sự phát triển một số ngành kinh tế mũi nhọn như: giao thông vận tải, viễn thông, điện lực, …

v    Đồng thời nguồn vốn ODA Nhật Bản khi được đầu tư cho cơ sở hạ tầng cũng đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cấp, cải thiện và phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội của Việt Nam. ODA đã được tập trung rất cao để khôi phục, nâng cấp và xây dựng mới hàng loạt các dự án quốc gia quy mô lớn trong các lĩnh vực giao thông, điện, thuỷ lợi, cấp thoát nước (hệ thống đường bộ quốc gia như đường QL5, nhiều đoạn QL18,QL10, các cầu trờn QL1A…; nhiều nhà máy điện đã được xây dựng  như nhà máy nhiệt điện Phả Lại 2, Phú Mỹ 1,nhà máy thủy điện Hàm Thuọ̃n-Đa Mi; phát triển các nhà máy cấp nước và hệ thống thoát nước của hầu hết các thành phố và thị xã đặc biệt là của hai thành phố lớn là Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh…). Đó là những lĩnh vực đầu tư có tính “xỳc tỏc” vừa có tác dụng trước mắt, đồng thời là cơ sở lâu dài cho sự nghiệp CNH – HĐH đất nước.

    Xét ở cấp độ ngành và địa phương: nguồn Vốn này đã tạo đà thúc đẩy sự phát triển của các ngành trong lĩnh vực xây dựng cơ bản, năng lượng, giao thông vận tải. Đõy hiện là những nghành giữ vị trí then chốt trong nền kinh tế quốc dân. Nguồn vốn ODA  Nhật Bản đầu tư cho lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại Việt Nam cũng là nguồn vốn bổ sung quan trong cho các tỉnh thành trong cả nước trong tình trạng ngân sách quốc gia không đủ để phân bổ cho các địa phương.

Ngoài ra, khi thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng sử dụng vốn ODA đã góp phần giải quyết việc làm cho người lao động, tham gia phát triển nguồn nhân lực cũng như kinh nghiệm điều hành quản lý dự án quốc tế. Tính đến nay, các dự án này đã thu hút một số lượng lớn người lao động trực tiếp tham gia quản lý và thực hiện các chương trỡnh/dự ỏn ODA (chưa kể số lao động gián tiếp trong lĩnh vực xây dựng, cung ứng dịch vụ…). Trong quá trình thực hiện người lao động được đào tạo nâng cao tay nghề, tiếp thu kỹ năng, công nghệ và kinh nghiệm quản lý tiên tiến, tác phong lao động công nghiệp, trong số đú cú một đội ngũ khá lớn cán bộ quản lý và kỹ thuật đã được đào tạo và đảm nhiệm các chức danh quan trọng trong các Bộ, ngành và địa phương, đặc biệt quan trọng là trong các doanh nghiệp và ban quản lý dự án.

Tính bền vững

So với tình hình chung tại các nước nhận viện trợ, tình hình sử dụng ODA Nhật Bản tại Việt Nam nói chung đã có những vượt trội nhất định. Tuy nhiên, nếu xét riờng, tớnh bền vững của các chương trình, dự án ODA Nhật Bản trong lĩnh vực cở sở hạ tầng được đánh giá ở mức trung bình khá. Những điểm tích cực về mặt này thể hiện ở những cam kết cụ của các bộ ngành có liên quan trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng thể để duy trì kết quả của các dự án sau khi những dự án này kết thúc, bao gồm cả việc phân bổ kinh phí để duy trì hoạt động của các sản phẩm do dự án tạo ra. Tuy nhiên, nguồn kinh phí phân bổ cho việc duy trì những kết quả này là không cao.

Hiệu suất

Qua khảo sát thực tế cho thấy, hầu hết các dự án ODA Nhật Bản đầu tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng ở Việt Nam đều có tiến độ thực hiện chậm hơn so với dự kiến ban đầu. Chẳng hạn, dự án Thoát nước cải tạo môi trường thành phố Hà Nội chậm tới 60 tháng; hay do xuất hiờn những sự cố kỹ thuõt khi thi công (nứt 4 đốt hầm Thủ Thiêm), mà dự án Đại lộ Đụng-Tõy đã chậm so với dự kiến 4 năm, đến nay vẫn chưa hoàn thành hết cụng trình(theo dự kiến Đại lộ Đụng-Tõy sẽ hoàn thành vào năm 2007)…

Bên cạnh đó, do ảnh hưởng của nhiều yếu tố trong đó có sự hạn chế khi dự toán tài chính đã khiến cho các dự án khi đi vào thực hiên cần phải bổ sung thờm một lượng kinh phí không nhỏ. Đơn cử như dự án Đại lộ Đụng-Tõy đã phải bổ sung thờm nguồn kinh phí là 12,5 tỷ Yên vào 3/2009.

Chính những nhân tố trên khiến cho tiêu chí hiệu suất của đa số các dự án ODA Nhật Bản chỉ được đánh giá ở mức khá. Điều này đã phần nào làm giảm đi hiệu quả sử dụng nguồn vốn này trong phát triển cơ sở hạ tầng.

Hiệu quả dự án

Sau khi hoàn thành, các sản phẩm đầu ra của mỗi dự án đã và đang phát huy hiệu quả của chúng:

  • Các công trình cơ sở hạ tầng giao thông được đưa vào sử dụng như: cầu Bãi Cháy, cầu Cần Thơ, nhà ga Hành khách quốc tế sân bay Tân Sơn Nhất, hầm đèo Hải Vân, đường sắt cao tốc Bắc-Nam đã đáp ứng nhu cầu lưu thông ngày một lớn của người dân, mở rộng và kờt nối sự giao lưu kinh tế giữa các vùng miền trong cả nước.
  • Các dự án cấp thoát nước(dự án Thoát nước cải tạo môi trường thành phố Hà Nội, dự án Cải thiện môi trường nước thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn I…) với các hạng mục là các công trình kiểm soát ngập úng; hệ thống cống, kờnh thoát, hệ thống xử lý và cung cấp nước sạch đã hoàn thành các mục tiêu đề ra là kiểm soát lụt úng, cải thiện chất lượng nước ở các sụng hồ, cải thiện chất lượng nước sinh hoạt cho người dân nhất là người dân ở các thành phố lớn.
  • Các nhà máy thủy điện, nhiệt điện ( Ô Môn, Phả Lại, Phú Mỹ, Hàm Thuọ̃n-Đa Mi, Đại Ninh…) với tổng công suất gần 4000Mw đã đóng góp hơn 2% cho sản lượng điện quốc gia, đáp ứng nhu cầu điện gia tăng hàng năm cho sản xuất và đời sống ở các thành phố, thị trấn, thị xã, khu công nghiệp và khu vực nông thôn trên cả nước.

Nhìn chung, hiệu quả các dự án ODA Nhật Bản đầu tư cho lĩnh vực cơ sở hạ tầng được đánh giá ở mức độ cao do những lợi ích kinh tế – xã hội mà chúng đem lại khi đưa vào vận hành và sử dụng.

2: Hạn chế và nguyên nhân

2.1. Hạn chế :

– Tốc độ giải ngân chậm, không đảm bảo tiến độ dự án đã kí kết , làm giảm hiệu quả sử dụng vốn:    Có những dự án sau 4 năm thực hiện, đã qua hết 80% thời gian cho phép nhưng mới chỉ giải ngân được 20% vốn. Điển hình như dự án Đại lộ Đông Tây, dự án cải tạo hệ thống cung cấp nước sạch của thành phố Hà Nội… Giai đoạn 2006- 2010, Bộ Giao thông vận tải chủ trì 38 dự án ODA  của Nhật Bản thì có tới 27 dự án mới giải ngân bằng 20% kế hoạch năm, 6 dự án đạt mức giải ngân từ 20-40% kế hoạch năm.

– Chất lượng công trình thấp và hiệu quả sử dụng công trình chưa cao : Hiệu quả sử dụng vốn ODA Nhật Bản tại Việt Nam còn chưa thực sự đạt hiệu quả cao, chất lượng công trình chưa đạt tiêu chuẩn, dự án đầu tư chưa đáp ứng được nhu cầu thực sự của người dân. Thực tế dễ nhận thấy có không ít những dự án có sử dụng vốn ODA Nhật Bản đầu tư sau khi hoàn thiện đầu tư đã không được đưa vào sử dụng, đưa vào sử dụng trong thời gian ngắn, không phát huy được tính kế thừa của dự án hay tuổi thọ của công trình ngắn, sau khi đưa vào vận hành một thời gian ngắn đã nhanh chóng đi vào xuống cấp nghiêm trọng.

Việc đàm phán các hợp đồng cung cấp thiết bị và tư vấn phức tạp, kéo dài.

Hiện tượng lãng phí, thất thoát vẫn sảy ra đối với các dự án sử dụng vốn ODA với tỷ lệ cao. Tình trạng tham ô, tham nhũng còn là vấn đề nổi cộm trong các dự án đầu tư ODA trong những năm qua đã dẫn đến tình trạng ngừng viện trợ cho Việt Nam trong năm 2008. Viện  trợ nghiên cứu phát triển giúp lập luận chứng khả thi các dự án có khả năng sử dụng vốn vay ưu đãi trong tương lai thông qua JICA hoặc JETRO đôi khi không phù hợp gây ra lãng phí không cần thiết.

– Công tác quản lý thiếu sót:     Việc theo dõi quá trình thực hiện dự án và giám sát chất lượng công trình chủ yếu theo dõi qua báo cáo của chủ đầu tư hoặc các cán bộ ban quản lý dự án, rất ít thị sát trực tiếp. Tuy có nhưng quy định về tiêu chuẩn chất lượng, song việc theo dõi giám sát nhằm đảm bảo đúng chất lượng trong và sau khi thực hiện dự án chưa được thực hiện nghiêm ngặt.

Việc quản lý dự án ODA thường chỉ được đặt ra trong thời gian xây dựng dự án, thi công và giải ngân vốn, chưa hình thành được một bộ máy và lực lượng cán bộ có đủ năng lực chuyên môn để quản lý sau dự án. Vì thế, theo Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ giữa nhiệm kỳ 2009 thì công tác theo dõi và kiểm soát các dự án ODA vẫn bị buông lỏng, chỉ có khoảng 15% các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện tốt công tác theo dõi và báo cáo đúng thừoi hạn quy định.

Chưa có chế tài xử lý và chế độ khen thưởng cụ thể đối với các ban quản lý dự án và các cơ quan quản lý nhà nước. Công tác theo dõi, kiểm soát không thực hiện đúng quy định về thời gian, chất lượng của các báo cáo kém, làm ách tắc thông tin phản hồi. Mặt khác cũng chưa đề ra được quy trình thẩm định lại chất lượng của các bản báo cáo cũng như cơ chế vận hành hệ thống thông tin trực tiếp từ cơ sở tới các cơ quan quản lý nhà nước về ODA.

Hệ thống thông tin theo dõi trực tuyến từ Trung ương đến cơ sở chưa được xây dựng hoàn chỉnh. Mặt khác, hệ thống thông tin kinh tế, xã hội, chính trị của cả nước, của từng ngành, địa phương chưa đựoc quản lý thống nhất, chưa có sự chia sẻ thông tin một cách hợp lý nờn việc đánh giá chính xác hiệu quả vốn ODA trên bình diện khu vực và tổng thể toàn quốc là khó khăn

         2.2. Nguyên nhân :

– Việc kí kết hợp đồng còn nhiều sơ suất và chưa quan tâm đến hiệu quả vốn ODA khi sử dụng:     Những ràng buộc đi kèm với khoản vay có ảnh hưởng không nhỏ tới chất lượng nguồn vốn và hiệu quả sử dụng vốn. Nhiều dự án của Nhật Bản bắt buộc phải sử dụng vật tư, thiết bị hoặc chuyên gia tư vấn từ nước họ với giá cả cao thành thử khoản vay ưu đãi, lãi suất thấp trở thành khoản vay có lãi suất cao, thậm chí có trường hợp còn cao hơn cả vay thương mại. Và có khi lại không phù hợp với điều kiờn của Việt Nam.

Do mong muốn có được nhiều vốn ODA để đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển kết cơ sở hạ tầng, hoặc do trình độ, năng lực của cán bộ đàm phán, ký kết của ta còn hạn chế, nên không ít các khoản vay vốn ODA được ký kết còn sơ hở, bất lợi. Mặt khác, trong sử dụng, nhiều khi nhận thức chưa đúng, cho rằng đây là “của trời cho”, là khoản cứu trợ nên sử dụng một cách tùy tiện, không xác định rõ ràng trách nhiệm quản lý vốn và trả nợ trong tương lai. Chính do nhận thức sai lệch đó mới có hiện tương “ chạy” dự án về xây dựng cơ sở hạ tầng.

– Thiếu môi trường pháp lý minh bạch, cụ thể và có tính đồng bộ cao trong quản lý và sử dụng vốn ODA :  Nhiều năm qua kể từ khi ODA được sử dụng tại Việt Nam, hệ thống các văn bản pháp quy trong quản lý và sử dụng ODA nói chung, ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng nói riêng đã không ngừng được chỉnh lý nhưng vẫn còn không ít những chồng chéo, bất cập. Các văn bản trong lĩnh vực này có nhiều điểm chưa hài hòa, thậm chí mâu thuẫn nhau khiến cho người quản lý bối rối trong thực thi.

Hệ thống văn bản pháp quy nhiều song vẫn thiếu, hoặc chưa rõ ràng như quy chế mua sắm trong khi thực hiện dự án, quy chế sử dụng công sản sau dự án, cơ chế tạo nguồn vốn đối ứng, quy chế về phương thức trả nợ vốn vay ODA, cơ chế kiểm tra, kiểm soát… Hay là, đã có quy định về phân cấp quản lý song quyền hạn trách nhiệm vẫn chưa được phân định rạch ròi, cụ thể, cho nên khi có sai sót không thể thưởng phạt thỏa đáng, dẫn đến tình trạng thiếu công khai, minh bạch, trật, tự kỷ cương.

– Mô hình quản lý các công trình sử dụng ODA chưa hợp lý:    Quản lý sử dụng vốn ODA là trách nhiệm của 6 bộ và cơ quan ngang bộ đã được quy định trong Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 9 – 11 – 2006. Nhưng trên thực tế, đa phần các cơ quan này vẫn chủ yếu lo làm thế nào thu hút được nhiều vốn ODA với những điều kiện thuận lợi nhất cho Việt Nam. Còn trọng trách thực hiện, giám sát và thẩm định hiệu quả dự án, tiến độ thi công phần lớn phó thác cho chủ đầu tư, mà đại diện là các ban quản lý dự án.Ban quản lý dự án thường được thành lập theo quyết định của cơ quan chủ quản ngay sau khi văn kiện chương trình dự án ODA được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Cơ quan này có toàn quyền thay mặt chủ dự án thực hiện các quyền hạn và nhiệm vụ được giao từ khi thực hiện cho tới khi kết thúc dự án, kể cả việc quyết toán, nghiệm thu, bàn giao dự án vào khai thác, sử dụng.

 

– Năng lực và đạo đức của một bộ phận không nhỏ cán bộ trong các ban quản lý dự án yếu kém :  Thực tế cho thấy, thất thoát lãng phí trong xây dựng cơ bản nói chung, xây dưng cơ sở hạ tầng sử dụng vốn ODA Nhật Bản nói riêng, có nhiều nguyên nhân, nhưng nguyên nhân chủ quan vẫn là do sự yếu kém về chuyên môn, suy thoái về đạo đức của một bộ phận đội ngũ cán bộ trực tiếp quản lý các dự án.