Khái niệm chính sách cạnh tranh

1 . Yêu cầu điều tiết của Nhà nước đối với cạnh tranh

                Vai trò điều tiết của Nhà nước đối với cạnh tranh là kết quả của sự nhận thức đối với thị trường và đối với cạnh tranh. Mặc dù ngay từ những ngày đầu khai sinh ra mô hình cạnh tranh tự do, nhà kinh tế học lỗi lạc Adam Smith đã đặt vai trò của Nhà nước trong mối quan hệ với cạnh tranh như một con chó canh cửa (watch dog) cho thị trường bằng chức năng chống ngoại xâm, đảm bảo trật tự xã hội và công bằng trong lợi ích. Nhưng sau đó, sự lên ngôi của bàn tay vô hình đã xoá mờ những cảnh báo của ông đối với những biến dạng của thị trường. Vì thế vai trò của Nhà nước trở nên mờ nhạt đối với cạnh tranh. Cho đến nay, khi nhận thức về tính hai mặt của cạnh tranh không còn nằm trong các lý thuyết kinh tế kinh điển hay hiện đại mà đã được kiểm chứng bởi thực tế thị trường thì yêu cầu điều tiết của Nhà nước lại càng trở nên bức thiết.

 Dưới góc độ lý luận luật học, vai trò điều tiết của Nhà nước đối với cạnh tranh được xác lập dựa trên các quan điểm cơ bản sau đây:

Thứ nhất, quan điểm về giới hạn của sự tự do.

Ngay từ thời cổ đại, nhà triết gia Hecralit đã tuyên bố ta sẽ giải phóng các người bằng pháp luật. Tư tưởng về sự tự do không đồng nghĩa với tự do vô chính phủ đã được xây dựng và hoàn thiện cùng với những đấu tranh của loài người cho một xã hội công bằng và tốt đẹp hơn. Theo đó, mọi sự tự do quá trớn và không trật tự đều tạo ra nguy cơ tiêu diệt tự do. Bởi hành vi tự do quá trớn của một người có thể xâm hại tự do của người khác và cuối cùng cả hai đều bị mất tự do. Kinh tế thị trường đòi hỏi phải có sự tồn tại của tự do, có như thế các nguồn lực thị trường mới có thể vận hành tốt và đem lại hiệu quả cho sự phát triển. Nhận thức về sự tự do luôn gắn liền với nhu cầu phải gạt bỏ các biểu hiện nhân danh tự do để hủy hoại sự tự do. Sự xuất hiện của Nhà nước và pháp luật sẽ giải phóng mọi sự kiềm toả của các biểu hiện bất chính đó đối với tự do của những người đang bị xâm hại.

Thứ hai, khi đứng ngoài đời sống thị trường, các Nhà nước tư sản đã nhận thấy được sự bất lực của bàn tay vô hình trước những thủ đoạn bất tận và bất chính do con người thực hiện để giành giật lợi ích kinh tế trong cạnh tranh.

Lý thuyết về khả năng điều tiết thị trường của bàn tay vô hình dường như chỉ đem lại hiệu quả tối ưu cho thị trường khi các quan hệ mà quyền lực của bàn tay vô hình điều kiển hoàn toàn lành mạnh, khi các nhà kinh doanh là những chính nhân quân tử thì các quy luật của thị trường mới có thể phát huy tác dụng. Bàn tay vô hình của thị trường chỉ có thể thưởng cho người giỏi giangtước đi lợi ích của người yếu kém trong kinh doanh, mà không thể trừng phạt những nhà kinh doanh có các toan tính không lành mạnh. Các cuộc khủng hoảng kinh tế do những tập đoàn độc quyền vào cuối thế kỷ 19, những yêu sách đòi được bồi thường do bị chơi xấu của các doanh nghiệp, v.v đã cảnh tỉnh các Nhà nước tư sản, buộc họ phải xuất hiện với bàn tay hữu hình của quyền lực công để duy trì trật tự trong cạnh tranh và bảo vệ những lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp.

Thứ ba, thừa nhận vai trò điều tiết của Nhà nước nhưng không phủ nhận giá trị của bàn tay vô hình mà Adam Smith đã đưa ra cách đây vài thế kỷ.

Vai trò điều tiết có giới hạn của Nhà nước là sự hỗ trợ từ phía công quyền cho bàn tay vô hình của thị trường. Mọi biểu hiện không lành mạnh không thể bị loại bỏ bằng quyền lực của bàn tay vô hình sẽ bị điều tiết bởi các thiết chế quyền lực của  bàn tay hữu hình của Nhà nước. Nói văn vẻ hơn, cần phải có cái bắt tay giữa quyền lực thị trường và công quyền trong việc điều tiết các quan hệ cạnh tranh trên thị trường. Có nghĩa là, sự can thiệp của Nhà nước luôn phải tôn trọng các quy luật chung vốn có của nền kinh tế, tránh gây nguy cơ đe dọa đến sự tự do kinh doanh của doanh nghiệp. Vì vậy, trình độ điều tiết của Nhà nước đối với cạnh tranh phụ thuộc vào sự khéo léo trong việc xác định mức độ và sự tinh tế của các phương pháp điều tiết mà Nhà nước sử dụng để tác động đến các quan hệ thị trường.

Cho đến nay, tất cả các quốc gia thừa nhận và thực thi nền kinh tế thị trường đều đã thừa nhận vai trò điều tiết của Nhà nước đối với cạnh tranh. Trong các lý thuyết kinh tế hiện đại hay những nhà chủ thuyết làm mới lại các lý thuyết kinh tế cổ điển cũng đã khẳng định sự tất yếu và vai trò không thể thiếu của Nhà nước trong đời sống kinh doanh. Sự khác nhau chỉ là những nguyên tắc được đặt ra trong việc cân nhắc mức độ can thiệp của công quyền đối với thị trường cạnh tranh. Lịch sử phát triển của luật cạnh tranh trong gần hai thế kỷ qua đã cho thấy những thay đổi theo chiều hướng tích cực của ý thức pháp lý trong quan niệm và phương cách điều tiết thị trường của Nhà nước hiện đại. Các biện pháp mà Nhà nước sử dụng để điều tiết cạnh tranh gọi chung là chính sách cạnh tranh.

2 . Khái niệm chính sách cạnh tranh

Chính sách cạnh tranh bao gồm tất cả các biện pháp của Nhà nước nhằm duy trì cạnh tranh, một mặt chủ động tạo ra các tiền đề cho cạnh tranh, mở cửa thị trường, loại bỏ các barrier cản trở xâm nhập thị trường, mặt khác thực thi các biện pháp chống lại các chiến lược hạn chế cạnh tranh của các doanh nghiệp(Lê Viết Thái, “Chính sách cạnh tranh một công cụ cần thiết trong nền kinh tế thị trường” trong Tạp chí nghiên cứu kinh tế số 221/1996, tr 28.). Khái niệm chính sách cạnh tranh theo cách hiểu này bao gồm cả pháp luật, cơ chế bảo đảm thực hiện, cũng như những biện pháp kinh tế kích thích cạnh tranh trên thị trường.

Có một cách hiểu chính sách cạnh tranh theo nghĩa hẹp, theo đó nó bao gồm các quy tắc và quy định nhằm thúc đẩy cạnh tranh trong một nền kinh tế quốc dân, một phần thông qua việc phân bổ có hiệu quả hơn nguồn tài nguyên(Walter Goode, Từ điển chính sách thương mại quốc tế (sách dịch, NXB thống kê, 1997), tr 58.). Với cách hiểu này, pháp luật cạnh tranh là nội dung cơ bản của chính sách cạnh tranh. Nó bao gồm các quy định chống các hành vi cạnh tranh không lành mạnh và những biện pháp chống các hành vi hạn chế cạnh tranh.

Trong phạm vi của nội dung này, chính sách cạnh tranh được giới thiệu theo nghĩa rộng, bao gồm tổng hợp các biện pháp xây dựng môi trường cạnh tranh trong đời sống kinh tế, các biện pháp duy trì trật tự cạnh tranh lành mạnh, bảo vệ lợi ích chính đáng của doanh nghiệp và người tiêu dùng. Trong đó, nội dung quan trọng của pháp luật cạnh tranh với hai bộ phận cấu thành cơ bản là pháp luật chống các hành vi cạnh tranh không lành mạnh và pháp luật chống các hành vi hạn chế cạnh tranh.

Theo nghĩa rộng, chính sách cạnh tranh được xây dựng dựa trên những cơ sở  khác nhau sau đây:

Một, chủ trương phát triển kinh tế của quốc gia; tình hình thực tế của đời sống kinh tế và tương quan cạnh tranh giữa các thành phần kinh tế chính trên thị trường;

Ba, xu thế kinh tế quốc tế hiện đại;

Bốn, tập quán kinh doanh truyền thống của quốc gia.

Điều đó làm cho chính sách cạnh tranh của các nước luôn có những nết đặc thù khác nhau. Thậm chí  ngay trong một quốc gia, chính sách cạnh tranh có nhiệm vụ và nội dung được thay đổi theo từng thời kỳ.

Có thể thấy được những vấn đề nói trên bằng việc khảo cứu chính sách cạnh tranh của một số quốc gia điển hình. Chính phủ Hoa Kỳ với chủ trương thừa nhận tự do cạnh tranh, ngăn ngừa sự hình thành độc quyền và lạm dụng sức mạnh độc quyền để xâm hại lợi ích của các chủ thể khác nên chính sách cạnh tranh của nước này bao gồm luật chống độc quyền, các chính sách kinh tế khác (chính sách thuế, chính sách bảo hộ và hỗ trợ tài chính, nghiên cứu, triển khai…) để  thúc đẩy và bảo vệ cạnh tranh trên thị trường. Trong khi đó, Việt Nam lại chủ trương xây dựng thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa trong đó thành phần kinh tế quốc doanh với sự hiện hữu của các doanh nghiệp Nhà nước đóng vai trò chủ đạo. Do đó, chúng ta đã xác định sự cần thiết đối với độc quyền của doanh nghiệp Nhà nước trong các lĩnh vực thiết yếu, duy trì một thị trường cạnh tranh có mức độ. Bên cạnh đó, trong thực thi pháp luật còn tồn tại nhiều sự bất bình đẳng giữa các doanh nghiệp thuộc những thành phần kinh tế khác nhau, làm cho chính sách cạnh tranh của Việt Nam sẽ có nhiều nội dung đặc biệt.

Tại Nhật Bản, yếu tố truyền thống trong tập quán kinh doanh đã có ảnh hưởng lớn đến chính sách cạnh tranh. Văn hoá của người Nhật ủng hộ các doanh nghiệp thỏa thuận với nhau, thống nhất hành động và chấp nhận hạn chế cạnh tranh cho dù giá thị trường cao vì mục đích ổn định. Mặt khác, sau chiến tranh, thị trường Nhật bản chưa thừa nhận và phổ biến quan niệm cạnh tranh với nghĩa là sự ganh đua tự phát. Họ cho rằng, cạnh tranh là một hình thức quản lý của Nhà nước, chứ không phải là một nguyên tắc tổ chức của nền kinh tế. Vì thế chính sách cạnh tranh phải tập trung vào việc Chính phủ quản lý cho được những rủi ro và hạn chế cạnh tranh quá mức, Chính phủ phải kiểm soát sự gia nhập thị trường của doanh nghiệp để xây dựng cạnh tranh bằng cách xác định và cân đối quan hệ cung cầu(Viện nghiên cứu quản lý kinh tế TW, Các vấn đề pháp lý và thể chế về chính sách cạnh tranh và kiểm soát độc quyền kinh doanh (NXB Giao thông vận tải, 2001), tr 376-377.).

Về vai trò của chính sách cạnh tranh, tùy thuộc vào điều kiện kinh tế xã hội, mỗi quốc gia khác nhau sẽ trao cho chính sách cạnh tranh những nhiệm vụ khác nhau.Với sự ổn định về đầu tư, về trình độ công nghệ và nhịp độ tăng trưởng kinh tế, chính sách cạnh tranh của Hoa Kỳ tập trung vào các nhiệm vụ tăng phúc lợi cho người tiêu dùng và bảo vệ quá trình cạnh tranh, tăng hiệu quả kinh tế.

Đối với Việt Nam, công cuộc đổi mới diễn ra xấp xỉ hai mươi năm, tuổi đời thị trường còn quá non trẻ, các thiết chế của thị trường chưa hình thành đầy đủ và chưa đồng bộ. Do đó, chính sách cạnh tranh còn tập trung vào việc xây dựng một thị trường cạnh tranh thực sự và hướng tới việc hình thành dần các thiết chế cần thiết để duy trì và bảo vệ môi trường cạnh tranh lành mạnh. Các nhiệm vụ nổi bật trong quá trình đó là thu hút đầu tư để hình thành thị trường cạnh tranh; phân bổ các yếu tố sản xuất một cách tối ưu, chuyển nguồn lực xã hội từ nơi kém hiệu quả sang nơi hiệu quả hơn; xây dựng môi trường kinh doanh và cạnh tranh bình đẳng; điều chỉnh hành vi cạnh tranh của các doanh nghiệp; bảo vệ người tiêu dùng.

3 . Nội dung của chính sách cạnh tranh

Với vai trò xây dựng môi trường cạnh tranh sôi động, lành mạnh để khuyến khích cạnh tranh phát triển và bảo vệ sự lành mạnh của thị trường, chính sách cạnh tranh luôn bao gồm các nhóm nội dung sau đây:

 a. Tạo lập và thúc đẩy các cơ hội bình đẳng và không phân biệt đối xử trong cạnh tranh của các tổ chức, cá nhân kinh doanh

-  Xóa bỏ các phân biệt đối xử về mặt pháp lý giữa các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế:

-  Xóa bỏ cơ chế hai giá giữa doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài;

-  Xóa bỏ ưu đãi thuế và tài chính doanh nghiệp (xây dựng nghị định chung về thuế thu nhập doanh nghiệp, xóa bỏ mức hạn chế chi phí quảng cáo của doanh nghiệp trong nước);

-  Đẩy mạnh công tác cổ phần hóa doanh nghiệp Nhà nước;

-  Đưa cạnh tranh vào những lĩnh vực thuộc độc quyền Nhà nước (lĩnh vực điện, lĩnh vực hàng không, lĩnh vực viễn thông);

-  Minh bạch hóa hoạt động của cơ quan Nhà nước các cấp để ngăn cản các hành vi can thiệp vào môi trường cạnh tranh từ các cơ quan Nhà nước;

-  Đẩy mạnh hội nhập kinh tế quốc tế.

                b. Bảo vệ và khuyến khích cạnh tranh lành mạnh

-  Xóa bỏ các trợ cấp của Nhà nước với doanh nghiệp, tách hỗ trợ tín dụng thương mại ra khỏi hỗ trợ mang tính chính sách (thành lập Ngân hàng chính sách chuyên cho vay xóa đói giảm nghèo);

-  Tổ chức nhiều giải thưởng tôn vinh doanh nghiệp hoạt động tốt (Sao đỏ, Sao vàng đất Việt);

-  Cải cách hành chính trong việc đăng ký bảo hộ đối tượng sở hữu công nghiệp;

-  Tạo nhiều kênh để doanh nghiệp khiếu nại về thủ tục hành chính;

-  Tạo nhiều diễn đàn để doanh nghiệp lên tiếng cải thiện môi trường cạnh tranh (qua

Phòng Thương mại và Công nghiệp, qua hiệp hội ngành nghề);

-  Xây dựng các thiết chế mới để bảo vệ cạnh tranh trên các thị trường đặc thù.

 c. Ngăn chặn các hành vi hạn chế cạnh tranh và cạnh tranh không lành mạnh trên thị trường

- Luật hoá các nỗ lực chống lại hành vi hạn chế cạnh tranh và cạnh tranh không lành mạnh.

-  Ban hành đầy đủ các chế tài để xử lý các hành vi vi phạm pháp luật;

-  Xây dựng các thiết chế mới để xử lý hành vi hạn chế cạnh tranh.

d. Bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của doanh nghiệp và của người tiêu dùng bao gồm:

-  Xây dựng các công cụ bảo hộ mới được quốc tế chấp nhận (chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự vệ);

-  Xây dựng các công cụ quản lý mới được quốc tế chấp nhận (thuế tuyệt đối, hạn ngạch thuế quan, giấy phép xuất nhập khẩu tự động);

-  Xây dựng các tiêu chí miễn trừ trong Luật Cạnh tranh.

4 . Chính sách cạnh tranh và vấn đề tự do hóa thương mại

Các định chế pháp lý của GATT và WTO sau này hướng đến việc tập trung xây dựng một hệ thống kinh tế quốc tế trên cơ sở nền tảng của nguyên lý thương mại tự do. Mục đích của thương mại tự do là giảm thiểu đến mức thấp nhất sự can thiệp của Nhà nước vào các dòng chảy thương mại xuyên biên giới nhằm xây dựng một thị trường chung lành mạnh và bình đẳng. Xây dựng và phát triển một thị trường thống nhất không đồng nghĩa với việc xoá bỏ những đặc thù về lợi thế thương mại của các quốc gia. Ngược lại, thương mại tự do tạo cơ hội cho sự liên kết kinh tế giữa các quốc gia bằng việc tập trung phát huy những lợi thế thương mại của mỗi nước. Bởi lẽ, không một quốc gia nào có tất cả các điều kiện giống nhau về thiên nhiên, khí hậu và thậm chí là tập quán kinh doanh. Những khác biệt ấy khiến cho mỗi quốc gia có được một lợi thế nhất định so với những nước khác. Thương mại tự do sẽ chuyển những lợi thế riêng ấy thành năng suất tối đa cho tất cả các thị trường. Điều này chỉ có thể có được khi mọi rào cản thương mại được tháo bỏ để hàng hoá và tư bản có thể được lưu thông tự do. Để xây dựng một thị trường tự do trên phạm vi toàn cầu hoặc khu vực, các nghĩa vụ pháp lý phát sinh đối với các quốc gia chủ yếu là xoá bỏ các rào cản thuế quan cũng như phi thuế quan, nhằm đảm bảo cho hàng hoá và dịch vụ của thương mại tự do có thể tự do di chuyển qua biên giới. Việc những rào cản thuế quan đang được xoá bỏ đến mức không còn sự khác biệt giữa hàng hoá nội địa và hàng nhập khẩu và các yếu tố liên quan đến chi phí vận chuyển và thông tin liên lạc ngày càng giảm dần dẫn đến sự gia tăng các cấp độ thương mại cũng như sự lệ thuộc lẫn nhau giữa thị trường của các quốc gia(Nguyễn Ngọc Sơn, Pháp luật chống bán phá giá hàng nhập khẩu tại Việt nam – những vấn đề lý luận và thực tiễn (NXB Tư pháp, 2005).). Ngoài ra, quá trình tự do hoá kinh tế diễn ra hiệu quả và đem lại cho thị trường của các quốc gia động lực phát triển mới đòi hỏi sự mở cửa, làm sạch thị trường bằng các công cụ chính sách và pháp lý phù hợp. Chỉ khi nào các phần thị trường ở mỗi nước thực sự lành mạnh thì thị trường chung được cấu thành từ đó mới có thể tránh được các mầm mống đe doạ đến sự phát triển. Về vấn đề này, có hai nội dung cần làm rõ như sau:  Thứ nhất, sự thúc đẩy của lợi nhuận và sự bảo hộ của chính sách tự do hoá thương mại là mầm mống nảy sinh các toan tính không lành mạnh trên thị trường, bao gồm những hành vi phản cạnh tranh của các doanh nghiệp, những tính toán lạm dụng vị trí độc quyền của các thế lực tài chính lớn và sự liên kết của các nhóm doanh nghiệp hòng thiết lập một sức mạnh chung chi phối thị trường.

Sự tồn tại và phát triển của những hành vi nói trên sẽ làm gia tăng nguy cơ đe doạ đến quá trình hình thành thị trường tự do bởi không có bất cứ nhà đầu tư tử tế nào lại muốn đồng tiền của mình mạo hiểm trong môi trường kinh doanh bị vẩn đục và không công bằng. Khi đó, các lợi ích có thể có được từ quá trình tự do hoá thương mại có thể bị vô hiệu nếu pháp luật và các chính sách cạnh tranh không thể bao trùm toàn bộ nền kinh tế hoặc tính khả thi bị hạn chế. Mặt khác, với vai trò là cơ chế thiết lập, duy trì và bảo hộ cạnh tranh, chính sách cạnh tranh góp phần thúc đẩy sự hình thành các quan hệ thị trường cho đời sống kinh tế, hình thành cơ chế tự điều chỉnh của thị trường… là những thiết chế cơ bản của quá trình tự do hoá thương mại. Ngoài ra, sự xuất hiện các thế lực kinh tế quốc tế với tiềm lực tài chính khổng lồ và dày dạn kinh nghiệm thương trường luôn là mối lo ngại cho các nước đang phát triển về nhu cầu xây dựng một nền kinh tế tự chủ, đòi hỏi các quốc gia này phải thiết kế một chính sách cạnh tranh hợp lý, đủ mạnh và khôn khéo để đối phó với các thủ đoạn không tử tế lợi dụng sự tự do hoá để gia nhập hòng chiếm lĩnh và chi phối thị trường của mình. Nếu các chính sách kinh tế nói chung và chính sách cạnh tranh nói riêng không đủ mạnh thì quá trình hội nhập kinh tế sẽ chỉ là quá trình một chiều mà thôi.  Tòa án tối cao Hoa Kỳ đánh giá, chính sách cạnh tranh, các công cụ điều tiết cạnh tranh như là công cụ để bảo trợ cho quá trình tự do hoá thương mại, và đạo Luật Sherman như là một điều lệ toàn diện cho thương mại tự do nhằm mục đích bảo đảm cạnh tranh tự do và không gây cản trở.

 Thứ hai, khi thực thi chính sách thương mại tự do và chính sách cạnh tranh các nước luôn phải đảm bảo sự hỗ trợ hài hoà giữa hai công cụ này, theo đó, với nội dung là một hệ thống hoàn chỉnh bao gồm luật lệ, quy định, hiệp định quốc tế và các quan điểm đàm phán được Chính phủ thông qua để đạt được mở cửa thị trường hợp pháp, chính sách thương mại tự do sẽ là cơ sở để hình thành một môi trường cạnh tranh sinh động. Ngược lại, với vai trò duy trì và đảm bảo sự lành mạnh của thị trường, chính sách cạnh tranh sẽ bảo hộ cho quá trình tự do và bảo vệ tự do thương mại.