Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong kinh tế tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở nước ta

Những nguyên nhân từ phía Nhà nước

Môi trường pháp lý cho đầu tư theo hình thức đối tác công tư

Các văn bản quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền và trách nhiệm của các chủ thể tham gia dự án BOT còn nhiều hạn chế, vướng mắc. Đặc biệt là các quy định về thẩm quyền và trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong quản lý đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng BOT. Với những dự án thực hiện trước năm 2010, văn bản quy phạm pháp luật chưa rõ trách nhiệm các chủ thể liên quan, hơn nữa các bên tham gia hợp đồng đều chưa có chế tài điều chỉnh, xử lý đối với các hành vi vi phạm như chất lượng bảo trì, chậm quyết toán công trình. Hạn chế trong các quy định pháp lý đã gây không ít khó khăn trong quá trình thực hiện dự án.

Cơ chế tài chính đối với đầu tư tư nhân vào các dự án PPP

Cơ chế tài chính nhằm thu hút đầu tư của khu vực tư nhân vào các dự án PPP chưa rõ ràng. Công tác quyết toán, thẩm quyền của cơ quan nhà nước chỉ dừng lại mức thỏa thuận đơn vị tư vấn kiểm toán nên đối với các dự án chỉ định thầu việc kiểm soát giá thành rất khó khăn. Một số nội dung của các quy định trong phương án tài chính chưa được làm rõ từ đầu, ví dụ như lợi nhuận nhà đầu tư; lãi vay và mức lãi suất vay đối với phần vốn vay; doanh thu thu phí, lưu lượng xe, mức thu phí…Chi phí thực hiện dự án bị đẩy lên cao, cùng với mong muốn nhà đầu tư tư nhân nhanh hoàn vốn, tác động đến mức phí BOT cao so với mặt bằng thu nhập của người dân. Các cơ chế chia sẻ rủi ro của nhà nước và tư nhân về doanh thu, tỷ giá hối đoái, chuyển đổi ngoại tệ chưa đầy đủ nên chưa hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân nước ngoài. Cơ chế phối hợp lợi ích giữa các bên trong đầu tư theo hình thức PPP, đặc biệt là loại hình hợp đồng BOT vào KCHTGTĐB ở Việt Nam chưa phù hợp dẫn đến đã xảy ra nhiều mâu thuẫn, xung đột gay gắt giữa người sử dụng với nhà đầu tư. Người dân cho rằng trên một số những con đường quốc lộ có sẵn, nhà đầu tư chỉ mất một chi phí nhất định để nâng cấp nhưng lại thu mức phí thu cao và trong thời gian dài là bất hợp lý. Ngoài ra có thể chỉ ra nhiều điểm chưa phù hợp trong cơ chế phối hợp lợi ích giữa các bên như việc nhà đầu tư đặt trạm thu phí ngoài dự án BOT để thu phí cả với những chủ phương tiện không sử dụng dịch vụ BOT, khoảng cách đặt trạm đáp ứng yêu cầu tối thiểu 70 km như quy định.

Công tác quản lý, thanh tra, kiểm tra của nhà nước còn hạn chế

Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa thực hiện tốt công tác triển khai thực hiện dự án như công tác lựa chọn nhà đầu tư trong quá trình thực hiện dự án; công tác thu hồi đất, đền bù, giải phóng mặt bằng; công tác thi công, nghiệm thu công trình. Vì thế đã dẫn đến tình trạng hầu hết các dự án BOT là chỉ định thầu, một số dự án diễn ra tình trạng khiếu kiện kéo dài trong công tác đền bù giải phóng mặt bằng, chất lượng công trình nhanh xuống cấp.

Việc lập, thẩm tra, phê duyệt một số dự án còn bất cập ảnh hưởng đến việc tính tổng mức đầu tư dự án nên đa số dự án bị điều chỉnh tổng mức đầu tư, tổng giá trị dự toán phê duyệt. Theo quy định, chi phí xây dựng chiếm khoảng từ 70% – 80% trong tổng mức đầu tư. Phần còn lại từ 20% – 30% là các chi phí dự phòng, lãi vay, quản lý dự án, giải phóng mặt bằng, lợi nhuận định mức của nhà đầu tư. Thực tế cho thấy những bất cập chủ yếu đến từ việc chưa tính chính xác các chi phí của cả hai nhóm trên, đặc biệt là nhóm về chi phí dự phòng, giải phóng mặt bằng, lãi vay.

Công tác giải phóng mặt bằng còn chậm, nhiều vướng mắc gây nhiều khó khăn trong quá trình thi công, làm chậm tiến độ dự án. Thời gian thực hiện việc giải phóng mặt bằng bị kéo dài, xây dựng phương án đền bù chưa chính xác, ảnh hưởng đến chi phí thực hiện dự án. Do chậm trễ trong thu hồi đất nên làm tăng chi phí đền bù, vì thế tăng tổng mức đầu tư.

Thời gian qua, vai trò giám sát, thanh tra, kiểm tra của nhà nước còn chưa thực hiện tốt ở các nội dung như (1) giám sát, thanh tra, kiểm tra nguồn thu tại trạm thu phí;

(2) giám sát chất lượng công trình trong quá trình khai thác; (3) giám sát chất lượng cung cấp dịch vụ, thủ tục, quy trình khai thác, vận hành; (4) giám sát việc thu phí, điều chỉnh thời gian thu phí.

Các dự án BOT đường bộ có liên quan mật thiết đến lợi ích của Nhà nước và của người dân nên các cơ quan có thẩm quyền cần chú ý đến công tác kiểm tra, giám sát. Tuy nhiên, trong thời gian vừa qua vai trò này chưa được thực hiện tốt. Đặc biệt là công tác giám sát, kiểm tra đối với việc đặt trạm thu phí, khai thác dự án còn bị buông lỏng.

Một số vị trí trạm thu phí lựa chọn chưa thực sự phù hợp. Một số các công trình chưa được xác định đúng giá trị đầu tư và lưu lượng phương tiện, vì vậy làm cho việc xác định mức thu phí và thời gian thu phí chưa tốt. Sự buông lỏng trong công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra của nhà nước đã để lại những hệ quả không tốt ở một số dự án BOT như sự gian lận trong báo cáo thu phí tại một số trạm thu phí làm cho nhà nước bị thất thu, người dân bị kéo dài thời gian thu phí và phải trả với mức phí cao. Quy trình thu phí, phương thức thu phí chưa thực sự phù hợp nên khi lưu lượng xe qua trạm tăng lên trong những dịp lễ tết đã gây ùn tắc, ảnh hưởng không tốt đến người thụ hưởng dịch vụ đường bộ. Chất lượng công trình không đảm bảo, đường mới đưa vào sử dụng đã có vệt lằn bánh xe, ổ gà nhưng người sử dụng vẫn phải trả phí là một vấn đề gây nhức nhối trong xã hội tại một số dự án BOT.

Sự tương tác giữa nhà nước và tư nhân còn lỏng lẻo, hai bên chưa thực sự hiểu nhau. Sự điều hành của nhà nước còn chưa dựa trên nguyên tắc, cơ sở có tính chuẩn mực, còn cảm tính. Nhà nước còn làm nhiều việc thay thị trường, chen lấn và choán chỗ của tư nhân. Ở một chừng mực nào đó, Nhà nước vẫn còn giữ cách điều hành theo kiểu chỉ huy thời bao cấp, bao thầu trong dịch vụ công, chưa tách biệt quản lý nhà nước và tổ chức cung cấp các hàng hóa công cho xã hội. Nhà nước chưa có chế tài đủ mạnh để xử lý những nhà đầu tư chậm quyết toán mà đã thực hiện thu phí cũng như các vi phạm khác.

Thời gian qua, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa quan tâm đúng mức đến công tác thông tin, tuyên truyền về dự án tới người dân. Chưa thực hiện công khai, minh bạch các thông tin về dự án. Thực tế cho thấy những vấn đề nổi cộm tại một số trạm thu phí thời gian qua cho thấy việc tham vấn ý kiến của người dân chưa được thực hiện đầy đủ. 

* Những nguyên nhân thuộc về khu vực tư nhân

Năng lực về tài chính, chuyên môn của nhà đầu tư còn hạn chế. Thời gian qua, trong phần vốn tham gia của nhà đầu tư tư nhân thì phần vốn chủ sở hữu chiếm ít (khoảng 15%), phần còn lại chủ yếu là vay từ các ngân hàng thương mại trong nước. Tư nhân mới tham gia chủ yếu ở các dự án nâng cấp, cải tạo, mở rộng đường quốc lộ, mà ít đầu tư vào xây dựng mới đường bộ, đường cao tốc. Thời gian tới, việc nhà đầu tư tư nhân tiếp tục huy động nguồn vốn dài hạn từ thị trường vốn trong nước là rất khó khăn, bởi đã có ý kiến từ phía Ngân hàng Nhà nước về việc xem xét, hạn chế cho vay các dự án BOT. Nhà đầu tư tư nhân ngày càng khó khăn hơn trong vay vốn ngân hàng cho dự án BOT. Thậm chí, một số dự án khả thi về tài chính, các ngân hàng thương mại mặc dù trước đây cam kết cung cấp tín dụng nhưng sau lại có văn bản từ chối.

Để khắc phục khó khăn về vốn, các nhà đầu tư đã tham gia Liên danh. Chẳng hạn như dự án đường cao tốc Bắc Giang – Lạng Sơn và cao tốc Trung Lương – Mỹ Thuận có tới 06 nhà đầu tư tham gia Liên danh. Nhưng do thời gian hợp đồng BOT rất dài nên khi có quá nhiều thành viên trong Liên danh dễ dẫn đến tranh chấp pháp lý, khó thống nhất nhau trong quá trình thực hiện, làm ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng dự án. Khi các thành viên trong Liên danh không tin tưởng nhau, không thực hiện đúng cam kết đã dẫn đến mâu thuẫn trong quá trình thực hiện dự án. Điển hình là trường hợp Liên danh các nhà đầu tư Cienco1 – công ty Phương Thành trong dự án Pháp Vân – Cầu Giẽ.

Các nhà đầu tư tư nhân chưa chủ động minh chứng khả năng đáp ứng mục tiêu của nhà nước. Khi thấy khó khăn, từ bỏ ngay ý định đầu tư vào lĩnh vực hạ tầng để tìm kiếm cơ hội phù hợp hơn. Phần nhiều các nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án BOT thời gian qua đều xuất phát là nhà thầu, thiếu kiến thức về hình thức đầu tư PPP, làm cho hiệu quả hoạt động của dự án hợp tác công- tư hạn chế. Cũng có trường hợp, nhà đầu tư hầu như không thông hiểu về lĩnh vực hạ tầng đường bộ, bỏ vốn đầu tư nhằm mua đi bán lại dự án để đạt mục đích khác. Thậm chí có những trường hợp tư nhân bỏ tiền đầu tư BOT nhằm mục đích chính là hợp pháp hóa nguồn tiền từ lừa đảo, đánh bạc như trùm đường dây đánh bạc Nguyễn Văn Dương chuyển gần 330 tỷ đồng vào dự án BOT Bắc Giang- Lạng Sơn.

Việc tính toán thực hiện dự án chưa đúng và mua đi bán lại dự án là một trong những những nguyên nhân dẫn đến suất đầu tư trung bình ở nước ta cao hơn so với các nước. Khi đơn vị thực tế đầu tư xây dựng công trình BOT đã phải mua lại dự án thường dẫn đến suất đầu tư đường bộ cao.

Hiện tượng lợi ích nhóm trong đầu tư BOT cũng đã được một số đại biểu Quốc hội đề cập. Đó là, có những doanh nghiệp tư nhân được tham gia dự án nâng cấp, mở rộng những tuyến quốc lộ huyết mạch dựa trên cốt đường có sẵn, có lưu lượng xe lưu thông lớn nên thu lợi rất cao. Hoặc như, lợi dụng kẽ hở pháp luật, khung khổ pháp lý về hình thức đầu tư PPP chưa hoàn thiện, quản lý của cơ quan nhà nước còn lỏng lẻo, một số nhà đầu tư tư nhân đã không trung thực trong báo cáo lưu lượng xe, kéo dài thời gian thu phí làm ảnh hưởng đến lợi ích của người sử dụng, của Nhà nước.

Những nguyên nhân từ phía người sử dụng dịch vụ

Với những dự án BOT thực hiện tương đối nghiêm túc các quy định đều nhận được sự ủng hộ từ phía người sử dụng nên họ sẵn sàng trả phí khi sử dụng.Tuy nhiên, có một số dự án BOT chưa được người dân, các tổ chức kinh doanh vận tải ủng hộ xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau. Những nguyên nhân xuất phát từ phía nhà đầu tư đặt vị trí trạm thu phí không phù hợp, mức thu phí cao. Những nguyên nhân từ phía

người sử dụng như chưa hiểu về hình thức đầu tư PPP, chưa nắm được đầy đủ thông tin dự án PPP. Người sử dụng chưa có thói quen trả phí khi thực hiện dịch vụ công.

Những nguyên nhân khác

Sự xuống cấp nhanh của một số đoạn đường bộ BOT do nhiều nguyên nhân, phần lớn do nhà thầu thi công làm ẩu chưa đúng với tiêu chuẩn. Một trong những yếu tố tác động đến chất lượng công trình, làm giảm chất lượng cung ứng dịch vụ hạ tầng là từ môi trường tự nhiên, rủi ro thiên tai. Việt Nam là một trong số các quốc gia có nguy cơ cao nhất ở khu vực Thái Bình Dương đối với hạn hán, bão lụt. Theo số liệu từ Cục Quản lý giá thuộc Bộ Tài Chính, ước tính tổn thất do thiên tai gây ra trung bình hàng năm bằng khoảng 0,8% GDP, đứng thứ ba trong khu vực Đông Nam Á. Tổng giá trị kinh tế của tài sản chịu rủi ro thiên tai ở Việt Nam khoảng 1,4 tỷ USD mỗi năm do lũ, bão, động đất. Trong đó KCHTGTĐB là tài sản chịu tổn thất không nhỏ. Trong vòng 50 năm tới, nguy cơ bị tàn phá do thảm họa thiên tai như động đất, bão, lũ. gây ra có thể lên đến 6,7 tỷ USD. Nhận diện và cơ chế chia sẻ loại rủi ro này giữa Nhà nước và tư nhân chưa chi tiết, chưa lượng hóa vì vậy chưa đủ để tư nhân yên tâm bỏ vốn đầu tư. Trên thực tế, hầu như tư nhân gánh chịu loại rủi ro này, mặc dù có bảo hiểm công trình nhưng đó chưa phải là cơ chế chia sẻ rủi ro giữa các bên đầu tư PPP.