Nhóm giải pháp có liên quan đến nhân tố Nhà nước đối với phát triển kinh tế tư nhân trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ (tham khảo)

Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đối với đầu tư theo hình thức PPP trong xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ.

Quán triệt các quan điểm về phát triển kinh tế tư nhân trong lĩnh vực KCHTGTĐB, việc thu hút tư nhân đầu tư cần được Đảng, Nhà nước ủng hộ, cam kết về mặt chính trị một cách ổn định, nhất quán để làm cơ sở cho việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Sự cam kết ấy phải được thể hiện qua việc xây dựng, ban hành chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch hạ tầng giao thông và hạ tầng giao thông đường bộ; đưa ra chính sách, quy định mà cao nhất là Luật PPP. Các chính sách, quy định về PPP là cơ sở để các cơ quan quản lý nhà nước đưa ra các quyết định liên quan đến dự án đầu tư. Việc xây dựng chính sách, quy định cần dựa trên các nghiên cứu đầy đủ, khoa học, có sự tham gia của khu vực tư nhân, các chuyên gia, các tổ chức tài trợ và các đối tượng thụ hưởng. Những thay đổi đột ngột mang tính chất hành chính một chiều, hay chính sách phát triển “lúc thắt, lúc mở” từ phía Nhà nước sẽ khiến cho tư nhân gặp nhiều rủi ro không mong muốn, gặp thất bại khi tham gia PPP

Thể chế hóa các chính sách, các quy định về PPP thông qua khung pháp lý bao gồm: Luật, Nghị định, Thông tư của các Bộ và liên Bộ. Khung pháp lý này còn phải có tính đồng bộ, thống nhất với các đạo luật có liên quan như Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Doanh nghiệp, Luật xây dựng, Luật Đất đai và các văn bản pháp luật khác. Xây dựng khung pháp lý về PPP nhằm mục tiêu thu hút vốn từ nhà đầu tư tư nhân và quản lý vận hành dự án tốt hơn.Việc sớm xây dựng một khung pháp lý hoàn chỉnh, phù hợp với thông lệ quốc tế là hết sức cần thiết ở nước ta. Tạo lập khung khổ pháp lý, chính sách thực thi hợp đồng, giải quyết các tranh chấp trong hợp đồng PPP cần được thể hiện rõ ràng, cụ thể. Hệ thống văn bản pháp lý ở nước ta trước năm 2010 được xây dựng chủ yếu để điều chỉnh hình thức đầu tư công hoặc đầu tư tư nhân mà chưa xét đến đặc thù đầu tư PPP. Đây là hình thức đầu tư mới, phức tạp, nhiều tình huống phát sinh trong thực tiễn chưa thể lường trước và tất cả các chủ thể tham gia đều chưa có kinh nghiệm trong khi khung pháp lý chưa đầy đủ, vì thế đòi hỏi Luật PPP sớm được ban hành. Hoàn thiện chính sách, quy định đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư về những nội dung chủ yếu như lựa chọn và chuẩn bị dự án đầu tư; lựa chọn loại hình hợp đồng; lựa chọn nhà đầu tư; phân bổ rủi ro giữa Nhà nước và tư nhân. Việc lựa chọn và chuẩn bị dự án đầu tư dựa trên cơ sở xây dựng danh mục dự án đầu tư theo hình thức PPP có kèm theo báo cáo nghiên cứu khả thi dự án, hòan thiện các tiêu chí lựa chọn dự án.

Cần sớm hoàn thiện thể chế về “công ty dự án”. Thông qua mô hình công ty, công ty dự án có thể thực hiện việc huy động vốn từ các thành phần trong xã hội một cách nhanh nhạy hơn, phù hợp với cơ chế thị trường hay trong khâu quản lý khai thác công trình sẽ xây dựng và thực hiện được hệ thống mức thu phí linh hoạt theo sự thay đổi nhu cầu của thị trường, chẳng hạn như giảm phí đối với phương tiện sử dụng nhiều, tăng phí trong khung giờ cao điểm.

Xây dựng cơ chế chính sách nhằm thu hút khu vực kinh tế tư nhân tham gia phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ.

Nhà nước lập và công bố quy hoạch đầu tư phát triển đường bộ. Cần có quy hoạch tổng thể hệ thống giao thông tầm nhìn dài hạn, đầu tư theo quy hoạch, tránh tình trạng như đã diễn ra là tuyến đường BOT vừa đầu tư, sau đó nhà nước lại cho làm con đường liền kề, làm giảm bớt lưu lượng, ảnh hưởng phương án tài chính của nhà đầu tư. Nhà nước, nhà đầu tư đề xuất dự án trên cơ sở phù hợp với quy hoạch, kế hoạch. Việc công bố danh mục dự án PPP đường bộ cần được thực hiện công khai rộng rãi để mời gọi đầu tư. Lựa chọn nhà đầu tư qua đấu thầu rộng rãi. Sau khi hợp đồng dự án được ký kết giữa nhà đầu tư tư nhân và Nhà nước, thành lập Doanh nghiệp dự án. Doanh nghiệp dự án tiếp nhận và thực hiện các quyền và nghĩa vụ của nhà đầu tư theo quy định tại Hợp đồng dự án, thực hiện dự án, khai thác hoàn vốn.

Nhà nước cần tăng phần vốn tham gia vào thực hiện dự án. Để thu hút được tư nhân bỏ vốn đầu tư vào dự án KCHTGTĐB thì Nhà nước cần tăng phần vốn tham gia của mình vào thực hiện dự án. Theo Điều 11, Nghị định 63, phần Nhà nước tham gia thực hiện dự án gồm phần vốn tham gia đầu tư (vốn góp của Nhà nước) dưới hình thức bằng tiền hoặc bằng tài sản, nguồn từ vốn đầu tư công hoặc tài sản công. Thực hiện thanh toán theo mức độ sẵn sàng của dịch vụ dựa vào nguồn là vốn đầu tư công, chi thường xuyên của ngân sách, thu từ hoạt động cung cấp dịch vụ công. Thông thường, phần vốn tham gia của Nhà nước chi cho các công việc như giải phóng mặt bằng, bồi thường, hỗ trợ tái định cư, công trình phụ trợ.

Nhà nước cần tham gia nhiều hơn vào các công việc mà tư nhân khó giải quyết như giải phóng mặt bằng, thu xếp chỗ tái định cư…qua đó làm cơ sở để hút tư nhân yên tâm tham gia dự án. Nhà nước có thể thực hiện giải phóng mặt bằng với diện tích lớn hơn phần thực hiện công trình, phần còn lại dùng để thực hiện mục đích thương mại như cho nhà đầu tư tư nhân thuê thu lợi để đầu tư vào công trình hạ tầng khác. Làm được như vậy Nhà nước sẽ thu được một phần địa tô chênh lệch do vị trí thuận lợi trong giao thông được tạo nên bởi công trình dự án.

Cần tạo điều kiện để nhà đầu tư tư nhân đa dạng hóa nguồn thu. Để thu hút được các nhà đầu tư tư nhân trong và ngoài nước tham gia vào các dự án PPP đường bộ, Nhà nước cần tạo điều kiện để chủ đầu tư đa dạng hóa nguồn thu như cho phép đầu tư khai thác các khu đô thị, công viên, quyền kinh doanh các dịch vụ cơ sở hạ tầng, kinh doanh quảng cáo trong phạm vi dự án. Nhà nước cần có chính sách “bảo lãnh doanh thu” để bù đắp cho nhà đầu tư trong trường hợp lưu lượng xe thực tế quá thấp so với dự kiến, ảnh hưởng đến phương án tài chính.

Ngân hàng Nhà nước cần có cơ chế tạo điều kiện thuận lợi đối với các ngân hàng thương mại cho vay dài hạn đối với các dự án PPP đường bộ. Các nhà đầu tư được huy động từ các tổ chức tín dụng phần vốn còn lại ngoài vốn chủ sở hữu để đầu tư dự án. Tư nhân đứng ra vay số % còn lại để đầu tư dự án, bản chất của khoản vay này là vay thương mại. Nguồn vốn huy động xác định theo văn bản cam kết hoặc thỏa thuận giữa nhà cung cấp vốn và nhà đầu tư. Mức lãi vay trong thời gian xây dựng thuộc tổng vốn đầu tư, lãi vay trong thời gian kinh doanh, khai thác tính trong phương án tài chính. Do thị trường tín dụng dài hạn trong nước chưa phát triển, việc huy động nguồn vốn dài hạn rất khó khăn, nên tại một số dự án khả thi về tài chính mà các ngân hàng trước đây cam kết cung cấp tín dụng nhưng sau lại có văn bản từ chối, làm cho dự án chậm tiến độ. Ngân hàng Nhà nước cần có cam kết chính sách lãi suất ổn định trong khung cho phép, sự ổn định kinh tế vĩ mô này sẽ là điều kiện quan trọng thu hút nhà đầu tư tư nhân yên tâm tham gia.

Xây dựng và thực hiện các chính sách ưu đãi đối với các dự án PPP giao thông đường bộ cần chú ý đến các nội dung về đất đai, thuế, hỗ trợ tài chính. Nhóm chính sách về thuế cần được xây dựng trên cơ sở sao cho thuế thu nhập doanh nghiệp đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông thấp hơn mức bình thường. Thời gian được hưởng các mức thuế thấp, ưu đãi thuế VAT cho doanh nghiệp dự án nên được kéo dài cho phù hợp với đặc điểm từng dự án. Miễn thuế nhập khẩu đối với thiết bị, máy móc phục vụ dự án. Chính sách về đất đai cần có ưu đãi phù hợp về việc Nhà nước giao đất, cho thuê đất, giảm hoặc miễn giảm tiền sử dụng đất đối với các dự án PPP. Chính sách về hỗ trợ tài chính như hỗ trợ lãi suất vay, hỗ trợ chi phí hoạt động cho dự án PPP trong một thời gian nhất định nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân.

Thiết lập một chính sách toàn diện về thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển KCHTGTĐB, coi trọng xây dựng cơ chế giải quyết tranh chấp. Đồng bộ các giải pháp phòng chống lợi ích nhóm, tiêu cực, tham nhũng trong đầu tư công, đặc biệt là các dự án BT, BOT và các hình thức khác trong PPP.

Giải pháp trong việc điều tiết, quản lý các dự án PPP hạ tầng giao thông đường bộ

Chính phủ là cơ quan cao nhất của Nhà nước có vai trò, trách nhiệm trong việc ban hành chính sách, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm thực hiện chủ trương, mục tiêu đã đề ra, điều hành các hoạt động kinh tế xã hội, cung cấp dịch vụ công trong đó có KCHTGTĐB. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ Tài chính, các Ban quản lý dự án, Ủy Ban nhân dân các tỉnh, các cơ quan thẩm định dự án…trực tiếp thực thi các công việc liên quan đến các dự án PPP về KCHTGTĐB. Để khắc phục những tồn tại, hạn chế trong công tác điều tiết, quản lý dự án PPP như đã phân tích ở chương 3, đòi hỏi các cơ quan nhà nước cần:

Thứ nhất, Thực hiện nghiêm túc trách nhiệm về: (1) Thẩm định và phê duyệt đề xuất dự án; (2) Tổ chức lập báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án; (3) Thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi; (4) Lựa chọn nhà đầu tư thực hiện theo hình thức đấu thầu rộng rãi; (5) Ký kết thỏa thuận đầu tư, ký kết hợp đồng dự án; (6) Tổ chức giải phóng mặt bằng và hoàn thành các thủ tục giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án theo quy định của pháp luật về đất đai, hợp đồng dự án và các hợp đồng liên quan; (7) Giám sát việc tuân thủ các nghĩa vụ của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án theo quy định tại hợp đồng dự án. Giám sát chất lượng công trình chuyển giao cho nhà nước sau khi hoàn thành;

Thỏa thuận với nhà đầu tư việc lựa chọn tổ chức kiểm toán độc lập, có năng lực và kinh nghiệm để thực hiện việc kiểm toán giá trị vốn đầu tư xây dựng công trình dự án;

Hướng dẫn thực hiện các quy định về quyết toán giá trị công trình dự án theo quy định; (10) Quản lý, giám sát, kiểm tra, thanh tra công tác vận hành khai thác công trình đối với nhà đầu tư tư nhân, đặc biệt là việc thu phí, tính toán thời gian thu phí.

Thứ hai, Nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ nhân lực thực hiện PPP. Đầu tư theo hình thức PPP đòi hỏi kiến thức, năng lực của đội ngũ nhân sự của các bên liên quan từ Nhà nước, nhà đầu tư, ngân hàng tài trợ vốn, cơ quan thanh tra, kiểm toán cần phải am hiểu pháp luật về tài chính dự án, đặc biệt là rủi ro dự án. Các bộ, ngành cần có sự phối hợp với các tổ chức quốc tế tổ chức các khóa đào tạo, bồi dưỡng nâng cao kiến thức về đầu tư theo hình thức PPP, đặc biệt về tài chính dự án và pháp lý hợp đồng.

Thứ ba, Nâng cao hiệu quả công tác quản lý; thực hiện công khai, minh bạch trong tất cả các khâu của dự án PPP.

Bộ GTVT phối hợp với các cơ quan liên quan cần có báo cáo theo định kỳ đánh giá công tác đầu tư KCHTGTĐB theo hình thức PPP. Các cơ quan thanh tra, kiểm toán của Nhà nước thực hiện trách nhiệm đối với các dự án PPP theo đúng quy định. Cần xây dựng chế tài và cơ quan chủ quan đứng ra xử lý nghiêm đối với các chủ đầu tư, nhà thầu vi phạm. Chẳng hạn như việc chậm quyết toán của một số dự án diễn ra khá lâu, trong khi vẫn tiến hành thu phí BOT nhưng chưa bị cơ quan nhà nước xử lý đã gây thất thoát cho nhà nước, thiệt hại đến người tiêu dùng và khó tính toán chính xác trong phương án tài chính dự án. Các cơ quan nhà nước cần tăng cường công tác thanh tra, giám sát đối với các dự án PPP về các nội dung như tổng mức đầu tư, rà soát ban hành các định mức, giá trị quyết toán thực tế của công trình, chất lượng công trình.

Qua thực tế xảy ra bức xúc của người dân, người sử dụng dịch vụ tại một số trạm BOT thời gian qua cho thấy công tác quản lý hoạt động của hình thức đầu tư này chưa tốt. Vì thế, cần minh bạch trong tất cả các khâu của dự án BOT. Cụ thể là minh bạch việc xác định các dự án BOT là theo quy hoạch, do yêu cầu địa phương hay theo đề xuất của nhà đầu tư. Minh bạch trong lập dự án, thẩm định, phê duyệt dự án và trong lựa chọn các nhà đầu tư. Chính phủ cần sớm hoàn thiện các căn cứ, cơ sở để lựa chọn nhà đầu tư, tổ chức đấu thầu công khai.

Thứ tư, Tăng cường công tác thanh tra, giám sát đối với công tác quản lý thu phí BOT và chất lượng công trình khai thác

Nâng cao hiệu quả công tác quản lý phí, các trạm thu thu phí. Trong giai đoạn khai thác vận hành, nhà nước cần quản lý sát sao hơn, khắc phục tình trạng buông lỏng như trong giai đoạn vừa qua. Hiện nay, Tổng cục Đường bộ Việt Nam là cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý số liệu thu phí của các trạm thu phí BOT. Để hạn chế những thất thoát, báo cáo sai lệch số phí thu được, cơ quan này cần sát sao hơn và chủ động hơn trong việc giám sát, thanh tra, kiểm tra mà không đợi đến khi có sự cố mới vào cuộc như thời gian qua tại một số trạm thu phí. Tổng cục Đường bộ Việt Nam cần thực hiện chủ động hơn trong việc thực hiện công tác quản lý thu phí chứ không chỉ chờ kết quả báo cáo nguồn thu từ các trạm BOT. Cụ thể là, tăng cường việc thanh tra, kiểm tra số lượng tiền phí thu hàng tháng, hoạt động miễn giảm phí cho người dân gần dự án, cách thức tổ chức thu phí sao cho bảm đảm giao thông thông suốt, tránh ách tắc tại các trạm thu phí BOT.

Nhanh chóng triển khai hệ thống thu phí sử dụng đường bộ tự động không dừng. Mặc dù nhiều nhà đầu tư BOT muốn kéo dài phương thức thu phí lượt, nhưng để minh bạch hóa thu chi và làm cơ sở giải quyết hài hòa lợi ích giữa nhà đầu tư và người sử dụng thì nhất thiết phải thay đổi cách thức thu phí “hở”. Các tỉnh, thành phố có trạm thu phí do địa phương làm cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần thấy được trách nhiệm trong việc thực hiện chủ trương thu phí tự động này, từ đó có sự phối hợp với TCĐBVN để thực hiện. Thời gian gần đây, đã xuất hiện sự việc gian lận báo cáo số lượng phí thu được tại một số trạm BOT. Vì vậy, cần sớm hoàn thiện công tác về hạ tầng công nghệ thông tin trung tâm dữ liệu, trung tâm giám sát điều hành, có cách thức thuận lợi nhất cho các chủ xe trong việc dán thẻ sử dụng thu phí tự động không dừng để phục vụ cho việc thu phí tự động. Cùng với việc quản lý chặt chẽ việc thu phí của các trạm thu phí BOT, TCĐBVN cùng với các cơ quan nhà nước cần chấn chỉnh tình trạng vi phạm chất lượng, kiên quyết và có chế tài để các chủ đầu tư khắc phục những tồn tại, sửa chữa những hư hỏng mặt đường,…tại các dự án BOT.

Thứ năm, Đổi mới vai trò quản lý nhà nước theo hướng tạo điều kiện cho khu vực tư nhân tham gia phát triển kết cấu hạ tầng giao thông

Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước chỉ nên giữ vai trò là “người nhạc trưởng”, hướng tới xây dựng Nhà nước kiến tạo phát triển, bảo đảm các điều kiện để tất cả các khu vực kinh tế dựa trên các hình thức sở hữu khác nhau đều phát huy vai trò tích cực đóng góp vào sự phát triển chung của đất nước. Nhà nước cần ban hành cơ chế chính sách tạo điều kiện cho việc xã hội hóa đầu tư phát triển hạ tầng giao thông. Thực hiện việc xây dựng, hoàn thiện khung pháp lý và cơ chế quản lý đối với các đơn vị sản xuất, kinh doanh; xây dựng quy hoạch và trợ giúp đào tạo cán bộ quản lý cho doanh nghiệp. Nhà nước chỉ quản lý quy hoạch, kế hoạch, ban hành các chính sách, tổ chức thực hiện kiểm tra giám sát, tạo hành lang pháp lý để hạn chế và chia sẻ rủi ro. Phát huy vai trò của khu vực kinh tế tư nhân trong lĩnh vực hạ tầng nói chung và hạ tầng giao thông đường bộ nói riêng phải gắn với đổi mới quản lý nhà nước phù hợp với các nguyên tắc của kinh tế thị trường. Nâng cao vai trò và hiệu lực quản lý của nhà nước, các cấp chính quyền trong việc phát triển hạ tầng giao thông đường bộ. Muốn vậy cần nâng cao năng lực và trình độ cán bộ quản lý nhà nước về giao thông và tài chính ở tất cả các cấp. Thường xuyên mở các lớp đào tạo, tập huấn kiến thức quản lý và kỹ thuật xây dựng, bảo trì đường cho cán bộ chuyên môn các cấp. Đẩy mạnh cải cách hành chính, tăng cường phân cấp quản lý, đầu tư xây dựng, giải phóng mặt bằng, xây dựng giao thông đường bộ trên cơ sở có sự điều phối chung đảm bảo tính kết nối, đồng bộ trong hệ thống GTVT.

Tạo lập môi trường kinh tế vĩ mô ổn định và phát triển kinh tế tư nhân trở thành động lực quan trọng của nền kinh tế.

Đầu tư hạ tầng đường bộ phải mất thời gian dài mới thu hồi vốn (từ 15-30 năm), cần tạo lập môi trường kinh tế vĩ mô ổn định nhằm thu hút đầu tư tư nhân. Sự ổn định của hệ thống tài chính, đặc biệt là ổn định tỷ giá hối đoái và tỷ lệ lạm phát là hết sức cần thiết để các nhà đầu tư yên tâm và sẵn sàng bỏ vốn đầu tư. Cần tiếp tục giữ được mức lạm phát khoảng 4 % và ổn định tỷ giá như những năm qua. Tạo điều kiện thuận lợi cho thị trường tín dụng dài hạn phát triển để tăng khả năng tài trợ vốn cho các dự án BOT giao thông. Chính phủ cần tạo được sự ổn định về quản lý kinh tế vĩ mô, hạn chế những sự thay đổi liên tục về chính sách phát triển kinh tế tư nhân trong lĩnh vực hạ tầng giao thông như thời gian qua. Xây dựng mức tín nhiệm quốc gia cao để không chỉ thu hút nhà đầu tư tư nhân trong nước mà cả nhà đầu tư nước ngoài.

Phát triển kinh tế tư nhân trở thành động lực quan trọng của nền kinh tế là điều kiện quan trọng để tư nhân tham gia phát triển KCHTGTĐB. Đối với mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đang xây dựng ở nước ta là chưa có tiền lệ vì thế còn rất nhiều vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện như nội hàm của tính xã hội chủ nghĩa trong nền kinh tế thị trường, vai trò của kinh tế nhà nước và kinh tế tư nhân. Hiện nay, ở nước ta quan niệm chính thống là kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế. Để khu vực tư nhân bớt khó khăn hơn khi tham gia phát triển KCHTGTĐB, một lĩnh vực vốn thuộc độc quyền nhà nước, Nhà nước cần tạo cơ chế để tăng sức cạnh tranh của nền kinh tế, tạo sân chơi bình đẳng cho mọi chủ thể trên thị trường, đặc biệt là các thị trường có liên quan trực tiếp tới xây dựng và khai thác công trình giao thông. Những cam kết từ phía Nhà nước về thực hiện chính sách xã hội hóa đầu tư hạ tầng giao thông là yếu tố quan trọng, tạo niềm tin cho nhà đầu tư tư nhân. Tôn trọng nguyên tắc vận hành trong nền kinh tế thị trường là người tiêu dùng phải trả tiền cho người cung cấp dịch vụ. Nhà nước và người dân cần xác định rõ với nhau những dịch vụ công cộng nào là miễn phí, người sử dụng phải trả một phần hay toàn bộ. Người sử dụng đường bộ thuộc các dự án có vốn đầu tư tư nhân phải có trách nhiệm trả phí sử dụng.