Nội dung và phương thức chủ yếu khu vực kinh tế tư nhân tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ

Sự tham gia của khu vực tư nhân vào cung ứng hàng hóa công cộng được thực hiện dưới hình thức tư nhân hóa, xã hội hóa và hợp tác công tư như đã trình bày ở phần trước. Trong đó, hình thức hợp tác công tư phù hợp với lĩnh vực hạ tầng đường bộ do đặc điểm của lĩnh vực này là vốn đầu tư lớn, thực hiện dự án trong thời gian dài, liên quan đến đời sống kinh tế- xã hội trên phạm vi rộng. Đây cũng là hình thức được các quốc gia trên thế giới áp dụng rộng rãi và là phương thức chủ yếu tư nhân tham gia phát triển KCHTGTĐB.

Đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức đối tác công tư

* Khái niệm đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ

Đối tác công tư hay hợp tác công tư (PPP) là viết tắt của cụm từ tiếng Anh Public- Private- Partnership. Hình thức này đã được một số nước trên thế giới sử dụng từ lâu để xây dựng hạ tầng giao thông như kênh đào ở Pháp (thế kỷ XVIII), cây cầu London (Thế kỷ XIX), cầu Brooklyn ở New York (thế kỷ XIX). Theo Yescombe (2007) [128], thuật ngữ đối tác công tư bắt nguồn từ Mỹ, xuất hiện đầu tiên trong lĩnh vực giáo dục trong thập niên 1950, khi đó các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ. Kể từ những năm 1960, mô hình này được sử dụng nhiều hơn ở Mỹ thông qua liên doanh giữa chính quyền thành phố và các nhà đầu tư tư nhân trong việc cải tạo các công trình đô thị. Từ thập niên 1980, hợp tác công tư dần phổ biến ở nhiều nước và được áp dụng sang cả lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ công cộng khác. Có nhiều cách hiểu khác nhau về đối tác công tư. Nghiên cứu của ADB (2008) [89] cho rằng mối quan hệ đối tác Nhà nước- Tư nhân là sự cộng tác giữa khu vực công cộng và khu vực tư nhân trên một hợp đồng để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ. Hội đồng hợp tác giữa Nhà nước – Tư nhân Canada định nghĩa hợp tác công tư là cùng thực hiện công việc giữa nhà nước và tư nhân, được xây dựng dựa trên chuyên môn của mỗi bên để đáp ứng tốt nhất những nhu cầu đã được chỉ rõ của cộng đồng thông qua sự phân phối các nguồn lực, rủi ro và kết quả. Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013) lại nhìn nhận đối tác công tư là mô hình tạo giá trị đồng tiền thông qua việc cùng thực hiện một dự án vì lợi ích công cộng với một bên là cơ quan của Nhà nước và một bên tư nhân. Đến nay, chưa có một khái niệm chính xác tuyệt đối về hình thức đối tác công tư. Hiện nay, định nghĩa được chấp nhận rộng rãi nhất là của Ngân hàng Thế giới (2015) [138], sự hợp tác giữa Nhà nước – Tư nhân là một nỗ lực hợp tác được duy trì giữa khu vực công, các cơ quan nhà nước và các doanh nghiệp tư nhân, để đạt được một mục đích chung (ví dụ như dự án đường xá) trong khi vẫn theo đuổi lợi ích riêng giữa các bên.

Có thể hiểu đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong phát triển KCHTGTĐB là việc Nhà nước và nhà đầu tư bỏ vốn thực hiện hoạt động đầu tư, cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển KCHTGTĐB, cung cấp dịch vụ liên quan đến các công trình hạ tầng đường bộ trên cơ sở hợp đồng thỏa thuận về quyền, trách nhiệm và phân chia rủi ro giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư tư nhân. Đối tác công tư chính là cách thức để nhà nước thu hút tư nhân tham gia vào phát triển kết cấu hạ tầng đường bộ. Mục đích thiết lập quan hệ đối tác là thu hút khu vực tư nhân tham gia cung ứng dịch vụ công. Một bên đối tác là cơ quan nhà nước, đối tác tư nhân là một hay một nhóm doanh nghiệp tư nhân, hoặc tổ chức phi chính phủ, hay đại diện của một cộng đồng. Hai bên thực hiện hợp đồng có thời hạn với những nội dung theo thỏa thuận, thể hiện sự bình đẳng và có tính ràng buộc pháp lý cao.

* Các hình thức chủ yếu của đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ

Trên thế giới, đối tác công tư được áp dụng với đa dạng các hình thức hợp đồng khác nhau. Hiện nay, có nhiều cách phân loại các hình thức của PPP. Căn cứ theo mức độ tham gia của tư nhân ngày càng tăng vào các dự án phát triển cơ sở hạ tầng giao có các hình thức PPP là (i) Hợp đồng dịch vụ, quản lý; (ii) Nhượng quyền khai thác, cho thuê; (iii) Hợp đồng BT, O&M…; (iv) Hợp đồng nhượng quyền BOT, BOO. (v) Hình

thức tư nhân tham gia ở mức độ cao nhất, tức là hoàn toàn tư nhân cung cấp, Nhà nước chỉ điều chỉnh [64]. Đây cũng là cách phân loại hình thức PPP khá phổ biến ở nhiều công trình nghiên cứu. Một cách khái quát nhất, các hình thức (hay các loại hình hợp đồng) chủ yếu của PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ như sau:

Hợp đồng dịch vụ

Hợp đồng dịch vụ là hợp đồng thỏa thuận giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với đối tác tư nhân, trong đó cơ quan nhà nước thuê đối tác tư nhân thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, dịch vụ cụ thể trong một thời gian nhất định. Nhà nước cung cấp cơ sở hạ tầng, trả cho tư nhân một khoản phí. Tư nhân cung cấp dịch vụ trên cơ sở hạ tầng đã có, thực hiện dịch vụ phải đáp ứng những tiêu chuẩn hoạt động do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra. Nếu tư nhân biết tiết kiệm chi phí cho thực hiện dịch vụ mà vẫn đáp ứng các tiêu chuẩn dịch vụ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra thì sẽ thu được lợi nhuận cao hơn. Hình thức hợp đồng này thường được thực hiện trong thời gian ngắn từ 1 đến 3 năm, thường áp dụng cho các loại dịch vụ như tư vấn thiết kế, cung cấp thiết bị, lắp đặt, bảo trì,…trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh. Loại hợp đồng này giúp nhà nước tận dụng được kinh nghiệm, kỹ thuật, quản lý nhân sự, tiết kiệm chi phí của đối tác tư nhân nhưng lại không phù hợp với mục tiêu thu hút vốn lớn từ đầu tư tư nhân.

Hợp đồng quản lý, vận hành

Nhà nước hợp tác với tư nhân trong việc quản lý công trình hoặc dịch vụ công với thời gian trung hạn từ 3-5 năm. Ví dụ như nhà nước trả cho tư nhân một khoản tiền để tư nhân quản lý một tuyến đường giao thông, khắc phục các sự cố làm cho giao thông thông suốt.

Nhà nước cung cấp dịch vụ, quy định biểu phí dịch vụ, trả cho đối tác tư nhân một khoản phí dựa trên chi phí lao động và chi phí điều hành dự kiến. Tư nhân thực hiện công việc quản lý. Hình thức này giúp nhà nước huy động được trình độ quản lý của đối tác tư nhân mà nhà nước vẫn giữ được quyền sở hữu tài sản, cơ sở hạ tầng. Hình thức này cũng hạn chế trong việc đạt mục tiêu thu hút vốn đầu tư của khu vực tư nhân.

Hình thức nhượng quyền khai thác (Franchise), cho thuê (Leasing)

Nhà nước nhượng quyền khai thác, kinh doanh tài sản hay cơ sở hạ tầng do Nhà nước xây dựng và sở hữu cho tư nhân trên cơ sở thỏa thuận tư nhân phải trả cho nhà nước một khoản kinh phí nhất định. Ví dụ, nhà nước cho tư nhân khai thác thu phí một tuyến đường. Hình thức ủy thác này khác với hợp đồng quản lý là chuyển giao rủi ro thương mại sang đối tác tư nhân.

Cần phân biệt loại hình nhượng quyền khai thác và cho thuê. Hình thức cho thuê thì tư nhân phải thanh toán cho Nhà nước một khoản tiền cố định không phụ thuộc vào khả năng thu phí từ người sử dụng (tư nhân phải chịu rủi ro). Còn ở hình thức nhượng quyền khai thác thì tư nhân được phép thu phí sử dụng dịch vụ và phải trả cho Nhà nước một khoản phí theo tỷ lệ trên một đơn vị dịch vụ bán ra, đồng thời được giữ lại một phần doanh thu. Vì thế, rủi ro kinh doanh của nhượng quyền thấp hơn cho thuê. Nhà nước chịu trách nhiệm đầu tư để hình thành tài sản, còn rủi ro vận hành, khai thác chuyển sang cho tư nhân.

Hình thức nhượng quyền đầu tư xây dựng, khai thác, vận hành.

Hợp đồng xây dựng- kinh doanh- chuyển giao (BOT). Là hình thức tư nhân bỏ vốn đầu tư xây dựng công trình, vận hành khai thác thu phí trong một thời gian để bù đắp chi phí đầu tư và thu được lợi nhuận, sau đó chuyển giao không bồi hoàn công trình cho nhà nước.

Hợp đồng xây dựng- chuyển giao- vận hành (BTO). Đây là hình thức tư nhân bỏ vốn xây dựng công trình, xây xong chuyển giao quyền tài sản cho nhà nước, nhà nước dành cho tư nhân quyền vận hành, khai thác, cung cấp dịch vụ và thu phí từ công trình trong một thời gian nhất định.

Ngoài ra, còn một số hình thức khác như: Hợp đồng xây dựng- chuyển giao (BT), xây dựng- sở hữu- vận hành (BOO), Hợp đồng xây dựng – chuyển giao – thuê dịch vụ (BTL), Hợp đồng xây dựng – chuyển giao – thuê dịch vụ (BTL). Hình thức nhượng quyền đầu tư xây dựng, khai thác, vận hành đạt được mục tiêu thu hút vốn và đồng thời cả trình độ quản lý, kinh nghiệm từ khu vực tư nhân. So với ba hình thức đầu, mức độ tham gia của tư nhân của hình thức này cao hơn hẳn.

Nghị định số 15/2015/NĐ-CP [16] đưa ra 7 hình thức hợp đồng dự án theo hình thức PPP ở nước ta. Đó là Hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT); Hợp đồng xây dựng – chuyển giao – kinh doanh (BTO); Hợp đồng xây dựng – chuyển giao (BT); Hợp đồng xây dựng – sở hữu – kinh doanh (BOO); Hợp đồng xây dựng – chuyển giao – thuê dịch vụ (BTL); Hợp đồng xây dựng – thuê dịch vụ – chuyển giao (BLT); Hợp đồng kinh doanh – quản lý (O&M). Tùy từng lĩnh vực dịch vụ công sẽ áp dụng những loại hình hợp đồng cho phù hợp. Trong lĩnh vực hạ tầng đường bộ, tư nhân tham gia vào cung ứng dịch vụ công được thực hiện phổ biến thông qua hợp đồng BOT, BTO và BT. Trong đó, hình thức BOT là phổ biến nhất cho đến thời điểm hiện nay.

Sự tham gia của khu vực kinh tế tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo loại hình hợp đồng BOT

Hình thức hợp đồng BOT trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ gồm các chủ thể tham gia là nhà nước, nhà đầu tư tư nhân và các bên liên quan.

* Các chủ thể và các bên liên quan trong đầu tư theo hình thức BOT bao gồm:

Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền là đại diện cho chủ thể nhà nước. Đối với đầu tư theo hình thức BOT, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện việc (1) xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch đối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển KCHTGTĐB; (2) xây dựng cơ chế, chính sách quy định cho đầu tư theo hình thức BOT;

(3) Tạo lập những điều kiện thuận lợi nhất để nhà đầu tư tham gia. Đó là môi trường kinh tế vĩ mô ổn định, khung pháp lý đầy đủ, môi trường đầu tư hấp dẫn, có chính sách hỗ trợ nhất định, xây dựng quy trình đấu thầu minh bạch và cạnh tranh để chọn được nhà đầu tư có năng lực. Thực hiện quản lý, điều tiết, thanh tra, kiểm tra các dự án BOT trong suốt vòng đời dự án. Trách nhiệm của Nhà nước thể hiện ở việc thực hiện đầy đủ phần việc của mình đã ghi trong hợp đồng BOT, tham gia cùng khắc phục hậu quả khi xảy ra rủi ro bất khả kháng như thiên tai, nhân họa, biến động chính sách, lạm phát.

Đối với các dự án cụ thể, vai trò của Nhà nước thể hiện: Thứ nhất, nhà nước là người khởi xướng hợp tác công tư, tức chủ trương đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Thứ hai, nhà nước là đối tác trong hợp đồng BOT. Vai trò này thể hiện ở việc nhà nước là một chủ thể ký kết hợp đồng với tư nhân, là một chủ thể tham gia dự án. Do đặc điểm thời gian của vòng đời dự án trong lĩnh vực hạ tầng rất dài, nhà nước cùng với tư nhân cùng phối hợp tham gia suốt vòng đời dự án, đảm bảo dự án đáp ứng các mục tiêu đã đặt ra. Thứ ba, nhà nước hỗ trợ các nhà đầu tư tư nhân. Nhà nước có nhiều cách hỗ trợ. Những hỗ trợ trực tiếp như góp vốn, miễn phí sử dụng đất, miễn giảm hoặc gia hạn nộp thuế. Hoặc hỗ trợ gián tiếp như nhà nước cung cấp sự trợ giúp cho đối tác tư nhân thông qua bảo lãnh khoản vay, bảo lãnh doanh thu tối thiểu, đảm bảo tỷ giá, bảo hiểm rủi ro bất khả kháng.

Những nội dung chủ yếu mà chủ thể Nhà nước quản lý, điều tiết đối với dự án BOT gồm (1) điều chỉnh kịp thời phí dịch vụ khi các yếu tố sản xuất dịch vụ bị tăng giá, nếu phí định giá thấp thì ngân sách phải chi đủ trợ cấp đã thỏa thuận nhằm đảm bảo cho bên cung ứng thu được lợi nhuận định mức; (2) giúp bảo vệ công trình hạ tầng; (3) có quyền và trách nhiệm kiểm soát phí dịch vụ, giám sát việc thực hiện hợp đồng của bên cung ứng, thay bên cung ứng nếu vi phạm nghiêm trọng hợp đồng, can thiệp kịp thời khi việc cung ứng bị sụt giảm hay ngưng trệ.

Nhà đầu tư tư nhân

Nhà đầu tư tư nhân là người bỏ vốn đầu tư vào dự án BOT. Vai trò của khu vực tư nhân trong đầu tư xây dựng KCHTGTĐB theo hình thức BOT thể hiện trước tiên là một đối tác trong hợp đồng dự án BOT, là đối tác trực tiếp thực hiện, vận hành, khai thác dự án. Tư nhân đóng vai trò mang tính quyết định đến sự thành công hay thất bại của dự án. Vai trò này của nhà đầu tư tư nhân trong dự án BOT thể hiện (1) Là nhà đầu tư, tức là người bỏ vốn và đứng ra huy động vốn đầu tư đồng thời là người sử dụng hiệu quả đồng vốn, cũng là người nâng cao giá trị thương mại cho các tài sản KCHTGTĐB.

(2) Là người xây dựng KCHTGTĐB, thực hiện các chu trình trong dự án. (3) Là người cung cấp dịch vụ, vận hành; bảo trì; đa dạng hóa sản phẩm dịch vụ. (4) Nhà đầu tư tư nhân có trách nhiệm thực hiện các cam kết đã thỏa thuận trong hợp đồng BOT, khắc phục hậu quả rủi ro trong sản xuất và kinh doanh, có quan hệ thường xuyên với chính quyền, tiếp nhận ý kiến của người tiêu dùng. Nhà đầu tư tư nhân có quyền yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giúp đỡ giải quyết các khó khăn do khách quan mang đến.

Động cơ tham gia của tư nhân khi bỏ vốn đầu tư vào dự án BOT là lợi ích mà họ sẽ thu được. Lợi nhuận là biểu hiện căn bản, chủ yếu của lợi ích ấy. Họ có nhiều lựa chọn để đầu tư, theo quy luật dòng vốn tư nhân sẽ di chuyển từ ngành có tỷ suất lợi nhuận thấp sang ngành có tỷ suất lợi nhuận cao hơn. Mục tiêu và động lực chính thúc đẩy tư nhân tham gia đầu tư phát triển KCHTGTĐB là thu được lợi nhuận, ngoài ra có thể là tìm kiếm cơ hội kinh doanh mới. Để thu hút được tư nhân đầu tư, mức lợi nhuận ở ngành này phải cao và ổn định hơn ở các lĩnh vực sản xuất kinh doanh hàng hóa, dịch vụ khác thì mới hấp dẫn họ bởi đặc điểm của đầu tư vào loại hàng hóa công không thuần túy này là vốn lớn, thời gian thu hồi dài, nhiều rủi ro. Trường hợp có thể lợi nhuận không cao nhưng ổn định, dự án nhận được sự bảo lãnh của Chính Phủ thì khả năng cao vẫn thu hút được đối tác tư nhân tham gia. Tùy theo chính sách ưu đãi trong từng thời kỳ của mỗi quốc gia, nhà đầu tư tư nhân có thể nhận được tài trợ về tài chính; hoặc nhận được sự quan tâm đặc biệt từ nhà nước khi đưa ra những quyết tâm và thiện chí trong hợp đồng đối tác công tư.

Năng lực khu vực tư nhân cần có để tham gia thành công dự án BOT là năng lực tài chính và năng lực chuyên môn. Để tham gia đầu tư theo hình thức đối tác công tư, đối tác tư nhân, kể cả nhà thầu phụ phải có đầy đủ năng lực cần thiết. Bao gồm năng lực về tài chính và chuyên môn, khả năng kỹ thuật, nguồn nhân lực, kinh nghiệm đủ để đáp ứng các yêu cầu của hợp đồng BOT và được đánh giá thông qua đấu thầu cạnh tranh.

Năng lực tài chính của nhà đầu tư tư nhân thể hiện ở vốn chủ sở hữu và khả năng huy động, sử dụng vốn. Vốn của nhà đầu tư tư nhân đầu tư dự án BOT hình thành từ các nguồn gồm: vốn chủ sở hữu; nợ thứ cấp; vốn từ các tổ chức tài trợ đặc biệt; vốn góp từ các nhà thầu phụ. Tỷ lệ vốn chủ sở hữu trên tổng vốn đầu tư càng lớn cho thấy năng lực tài chính của nhà đầu tư càng cao. Năng lực chuyên môn của nhà đầu tư tư nhân thể hiện ở khả năng quản lý, sử dụng các dịch vụ thuê ngoài như năng lực đề xuất dự án; lập báo cáo nghiên cứu khả thi; đấu thầu; đàm phán ký hợp đồng; thiết kế và thi công dự án; vận hành và kinh doanh công trình dự án; quản lý toàn bộ hoạt động của dự án.

Người sử dụng dịch vụ đường bộ

Đối với công trình đầu tư theo hình thức đối tác công tư, người sử dụng dịch vụ có vai trò hết sức quan trọng, bởi họ là người trả phí dịch vụ để hoàn vốn công trình đã xây dựng. Nguồn thu phí từ người sử dụng chính là nguồn thu để hoàn vốn đầu tư và bảo trì công trình. Người sử dụng còn có vai trò giám sát và đánh giá kết quả công trình làm tăng tính công khai, minh bạch của dự án, tăng hiệu quả sử dụng vốn đầu tư.

  • Các nhà tài trợ vốn

Các nhà tài trợ vốn là các tổ chức tín dụng, ngân hàng thương mại cho nhà đầu tư tư nhân vay vốn để thực hiện dự án; là những cá nhân, tổ chức mua trái phiếu công trình. Các bên cho tư nhân vay vốn đầu tư giữ vai trò hết sức quan trọng trong dự án, đảm bảo giải ngân vốn vay theo tiến độ và vai trò giám sát việc sử dụng vốn trong xây dựng cũng như trong quá trình vận hành khai thác.

* Cơ chế điều hòa lợi ích giữa các chủ thể trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức hợp đồng BOT.

Trong các loại hình hợp đồng theo hình thức PPP, ba loại hình hợp đồng được áp dụng vào đầu tư phát triển KCHTGTĐB là BOT, BTO, BT. Trong đó, dự án đầu tư theo hình thức BOT là phổ biến nhất. Hình thức BOT không chỉ thu hút được nguồn lực về vốn mà còn cả kinh nghiệm quản lý, kinh doanh dịch vụ của tư nhân. Nhà đầu tư xây dựng công trình và khai thác trên công trình đó, buộc họ phải đảm bảo chất lượng xây dựng, điều này không thể thực hiện ở hình thức BTO, BT. Tư nhân đứng ra quản lý, khai thác công trình sẽ mang lại hiệu quả tốt hơn bởi thực tế đều chứng minh khả năng kinh doanh dịch vụ của tư nhân linh động hơn, tốt hơn so với nhà nước.

Để dự án BOT thành công, nhà nước và nhà đầu tư tư nhân cần đảm bảo mối liên kết hợp tác chia sẻ trách nhiệm, lợi ích và những rủi ro. Cơ chế điều hòa lợi ích giữa các chủ thể trong đầu tư phát triển KCHTGTĐB theo hình thức hợp đồng BOT là yếu tố cốt lõi, đảm bảo cho quá trình thực hiện, vận hành khai thác dự án diễn ra trôi chảy. Điều hòa lợi ích giữa các chủ thể tham gia dự án BOT dựa trên những nguyên tắc sau.

Thứ nhất, thực hiện nguyên tắc hài hòa lợi ích giữa các bên tham gia. Hài hòa lợi ích, tức là các bên cùng có lợi căn cứ vào mục tiêu chung của phát triển kinh tế xã hội, trong đó lợi ích giữa bên công cộng và bên tư nhân không xung đột nhau. Mục tiêu phát triển của nền kinh tế trong từng thời kỳ có sự điều chỉnh khác nhau nhằm mang lại lợi ích cao nhất cho đất nước. Trong giai đoạn đất nước đang phát triển, đang trong giai đoạn công nghiệp hóa, hiện đại đại hóa cần ưu tiên cho việc xây dựng tài sản hạ tầng quốc gia và thu hút được vốn tư nhân trên cơ sở đáp ứng nhu cầu của xã hội về GTVT. Xuất phát từ nhu cầu, mục tiêu ưu tiên phát triển KCHTGT nói chung, đặc biệt là hạ tầng đường bộ đòi hỏi Nhà nước có cơ chế, chính sách hấp dẫn thu hút nhà đầu tư tư nhân. Sự hấp dẫn này phải đảm bảo đáp ứng được lợi nhuận ở mức nhất định cho nhà đầu tư cũng như những mong đợi về sự cam kết từ phía chính phủ trong suốt quá trình thực hiện, kinh doanh dự án. Mặt khác, dự án BOT phải đảm bảo được lợi ích của người sử dụng và các bên liên quan đến dự án như những người dân sống xung quanh. Mức giá sử dụng dịch vụ đường bộ phải tương xứng với dịch vụ được thụ hưởng nhưng cũng phải vừa sức chi trả của người sử dụng. Công trình đường bộ phải đạt chất lượng và các tiêu chí để đảm bảo an toàn cho người sử dụng. Công trình dự án BOT phải mang lại lợi ích cho Nhà nước, lợi ích kinh tế-xã hội, phối hợp để đạt mục tiêu là tối đa hóa lợi ích công cộng.

Thứ hai, Nhà nước có vai trò quyết định trong việc phối hợp hài hòa lợi ích giữa các bên đối với hình thức đầu tư BOT. Sự phối hợp này thể hiện qua các cách thức như

(1) Lựa chọn dự án đầu tư căn cứ vào yêu cầu đầu tư; mục tiêu kinh tế- xã hội, môi trường; lợi ích quốc gia, địa phương, ngành, ngắn hạn và dài hạn; đầu tư vì lợi nhuận hay phi lợi nhuận. (2) Đánh giá tác động hai mặt của dự án BOT bởi nhiều bên như nhà nước, doanh nghiệp, chuyên gia, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, người dân. Yêu cầu mang tính căn cơ nhất để đảm bảo lợi ích hài hòa thì các chủ thể tham gia dự án BOT cần nghiêm túc thực hiện đúng trách nhiệm, nghĩa vụ của mình. Nếu bên nào thực hiện không đúng như các điều khoản hợp đồng BOT, cũng như các cam kết thì cần xử lý nghiêm theo chế tài đã công bố.

Thứ ba, thực hiện cơ chế chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân một cách hiệu quả. Hình thức đầu tư BOT mang lại lợi ích cho các bên tham gia nhưng cũng có những rủi ro và bất lợi nên cơ chế điều hòa lợi ích gắn liền với việc phân bổ, chia sẻ rủi ro giữa các chủ thể. Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân cùng chia sẻ rủi ro trên cơ sở tôn trọng nhau, phân bổ rủi ro phù hợp giữa các bên trong hình thức hợp đồng BOT. Rủi ro là sự sai biệt giữa kỳ vọng và thực tế, xuất hiện yếu tố rủi ro tác động bất lợi cho dự án về thời gian, chi phí, chất lượng và lợi nhuận.

Phân bổ rủi ro là một trong cơ chế phối hợp lợi ích quan trọng giữa các bên đối tác và cũng là nhân tố quan trọng để đạt được hiệu quả, thành công của dự án đối tác công tư trong lĩnh vực đường bộ. Lợi ích sẽ không được đảm bảo trước bởi những rủi ro luôn có khả năng diễn ra. Vì vậy cần xây dựng cơ chế phân bổ rủi ro cho các bên một cách hiệu quả. Phân bổ rủi ro hiệu quả giữa hai bên nhà nước và tư nhân trong dự án BOT đường bộ tức là chuyển giao rủi ro cho phía bên nào có khả năng quản lý, kiểm soát tác động của rủi ro tới dự án một cách tốt nhất với chi phí thấp nhất. Muốn vậy, hai bên phải hiểu, xác định được các rủi ro khi tham gia dự án. Các bên trong hợp tác công tư chia sẻ trách nhiệm, rủi ro sao cho hiệu quả đầu tư đạt ở mức tốt nhất. Nhà nước quản lý những rủi ro phát sinh từ những nhân tố thuộc về bản thân khu vực nhà nước như sự thay đổi trong chính sách, sự yếu kém trong quản lý và những rủi ro đến từ môi trường kinh tế, chính trị, xã hội. Nhà đầu tư tư nhân kiểm soát những rủi ro phát sinh từ những nhân tố thuộc về bản thân khu vực tư nhân trong quá trình xây dựng, vận hành khai thác dự án. Thứ tư, đảm bảo nguyên tắc công khai, minh bạch về dự án BOT. Nguyên tắc công  khai, minh bạch đối với dự án BOT được thực hiện trong tất cả các khâu của dự án. Cơ quan có thẩm quyền nhà nước cần có cơ chế thực hiện công khai, kịp thời các thông tin về dự án, đặc biệt là thông tin mời thầu dự án, các thông tin về suất đầu tư, lưu lượng xe qua trạm, miễn giảm phí đối với những người dân xung quanh dự án.

Thứ năm, nguyên tắc cạnh tranh trong hoạt động dự án BOT. Cân đối hài hòa lợi ích giữa các chủ thể dựa trên nguyên tắc thị trường trong tất cả các công đoạn, các hoạt động thực hiện dự án như: cơ chế chọn nhà đầu tư phải qua đấu thầu; giá xây dựng theo thị trường; giá phí sử dụng công trình được cân đối với thời hạn thu phí trên cơ sở thực tế lưu lượng xe lưu thông.

Thứ sáu, cơ chế giám sát và chế tài đối với các bên trong việc thực hiện dự án BOT. Nhà nước đưa ra cơ chế giám sát dự án có sự tham gia của nhiều bên trong xã hội, điều hòa lợi ích do dự án mang lại cho các bên tham gia và các bên liên quan, thực hiện truyền thông và xử lý những ý kiến phản hồi về dự án. Các bên tham gia có trách nhiệm thực hiện đúng theo Hợp đồng ký kết, có chế tài xử phạt cụ thể đối với các vi phạm hợp đồng, vi phạm các Luật và quy định của các cấp, địa phương.