Pháp luật cạnh tranh của EC

 

1 . Lịch sử ra đời

Hiệp ước Rôme và các quy định cạnh tranh trong đó Hiệp ước có hiệu lực từ năm 1958. Các quy định này được thực thi cho đến khi có Quy chế số 17 được ban hành 4 năm sau đó, tức là 7 thập kỷ sau khi Hoa Kỳ có Luật Cạnh tranh. Luật của EC có sự liên hệ với Luật của Hoa Kỳ trong mối  so sánh hệ thống giữa hai bờ Đại Tây Dương về các ý tưởng, bài học có thể được rút ra từ kinh nghiệm của Hoa Kỳ.

Ảnh hưởng của Hoa Kỳ trong lĩnh vực Luật Cạnh tranh được nhìn nhận khá cụ thể. Ngày 1/1/1958, Hiệp ước Rôme đồng thời với  một hệ thống luật cạnh tranh mới của Đức cùng có hiệu lực. Các quan chức Hoa Kỳ chiếm đóng Tây Đức cho rằng việc nền công nghiệp nước Đức trước chiến tranh bị tập trung hóa và Cartel hóa nặng nề đã giúp, hậu thuẫn cho Hitler nổi lên nắm quyền lực, gây ra chiến tranh thế giới; Luật Cạnh tranh theo kiểu Mỹ sẽ giúp nền dân chủ của nước Đức hậu chiến. Tuy Đạo luật chống Cartel hóa đã lần đầu tiên được đưa ra vào năm 1947, nhưng do áp lực từ trong nước và của phía Hoa Kỳ yêu cầu phải có một hệ thống luật mới hoàn toàn, Bộ trưởng Kinh tế thời Thủ tướng Adenauer, ông Ludwig Erhard, đã gây áp lực mạnh mẽ cho việc  ban hành luật mới năm 1958.

Luật Cạnh tranh mới của Đức đã nhanh chóng có được một vai trò quan trọng trong hệ thống pháp lý và kinh tế của nước Đức. Tổ chức chịu trách nhiệm chính trong việc thực thi luật là Cục Cartel liên bang. Kinh nghiệm và ảnh hưởng của Đức có tác động quan trọng đến Luật Cạnh tranh của EC bắt đầu phát triển từ giữa những năm 1960 trở đi. Do Luật chống độc quyền của Hoa Kỳ ảnh hưởng đến hệ thống Luật của Đức, hệ thống Luật của Đức lại ảnh hưởng đến  Luật của EC. Nên theo nguyên lý bắc cầu thì Luật của EC phải liên quan chủ yếu đến Luật của Hoa Kỳ.

Trên thực tế thì mọi việc không đơn giản như thế. Luật Cạnh tranh EC đã được xây dựng bởi người châu Âu, trong đó chủ yếu là người Đức, với những ý tưởng của người Mỹ. Tuy nhiên, đã thành xu hướng là người ta thường thảo luận luật của EC thông qua lăng kính những phát triển của luật Mỹ. Trong một quyển sách xuất bản năm 1998, Daniel Gerber, một luật sư về luật so sánh, luận lập rằng châu Âu có một truyền thống giàu có về những tư tưởng mà hiện nay được gọi là Luật Cạnh tranh. Chính điều này đã tạo cho pháp luật cạnh tranh trong nước của các nước châu Âu cũng như Luật Cạnh tranh của EC một đặc trưng của riêng nó.

Gerber cho rằng tinh thần của Luật Cạnh tranh châu Âu xuất phát từ những tư tưởng kinh tế của người Áo và từ tinh thần tự do của người Đức. Trên thực tế, ông ta còn lùi lại xa hơn, về tận khái niệm của chủ nghĩa tự do thế kỷ 19 về sự cần thiết tạo ra tự do bởi quyền lực ép buộc. Ở châu Âu, Luật Cạnh tranh được nhìn nhận như là một phần của “Hiến pháp Kinh tế” là một phần của hệ thống chính trị, góp phần tạo ra công bằng xã hội.

Ở Vương quốc Anh thậm chí có một xu hướng lấy Mỹ làm nguồn tham khảo. Lý do đầu tiên là ngôn ngữ và nó đã làm cho một khối lượng lớn tài liệu của Mỹ về chống độc quyền có thể được tiếp cận theo cách mà nghiên cứu ở châu Âu lục địa, đối với hầu hết mọi người không thể tiếp cận. Thứ hai, giữa Mỹ và Anh có sự chia sẻ nhau về truyền thống luật chung. Thứ ba, có ý kiến cho rằng Anh có, ít nhất là trong thời gian gần đây, chia sẻ các lý luận kinh tế học với người Mỹ. Một học giả đã xác định sự lưỡng phân giữa chủ nghĩa tư bản mới của Mỹ – có đặc trưng mang tính cá nhân, không bị điều tiết, dựa trên lợi nhuận ngắn hạn và chỉ có yếu tố xã hội tối thiểu – và chủ nghĩa tư bản theo mô hình sông Ranh – mang tính thành tựu tập thể, đồng thuận công cộng và phúc lợi xã hội. Chính phủ của Thủ tướng Anh Thatcher đã hăng hái theo đuổi mô hình của Mỹ nhưng cuối cùng thì các cử tri đã phản đối chính sách này. Người Anh không sẵn sàng hơn so với các nước khác của châu Âu trong việc từ bỏ yếu tố phúc lợi và chấp nhận những yếu tố phù hợp nhất trong phạm vi những thứ được chấp nhận ở Mỹ. Gerber cho rằng văn hóa pháp lý của người Anh đã dẫn đến các đặc trưng trong mô hình Luật Cạnh tranh của Anh đẩy nó ra xa mô hình chung của châu Âu. Tuy nhiên, việc nước Anh sử dụng công cụ kiểm soát hành chính đã chứng minh sự tương tự, tính tương đồng là những yếu tố quan trọng từ tiền đề hội nhập của châu Âu, là những kinh nghiệm chung được hình thành trong khuôn khổ các thiết chế EU, liên kết các chính phủ và cán bộ của các nước thành viên.

Trong lĩnh vực cạnh tranh cũng như các lĩnh vực khác, không phải tất cả tư duy đều bắt nguồn từ Mỹ. Trong Luật Cạnh tranh EC đã sử dụng các phân tích kinh tế làm công cụ trong việc áp dụng Luật Cạnh tranh, nhưng bối cảnh của Luật Cạnh tranh lại là mục tiêu và mục đích của Hiệp ước Rôme.

2 . Mục tiêu của chính sách cạnh tranh EC

                a. Mục tiêu của Cộng đồng châu Âu

Trước khi nói về mục tiêu của Luật Cạnh tranh EC thì nhất thiết phải đề cập qua về mục tiêu của EC dù là sơ lược. Một số học giả – Craig và De Bùrca – tuyên bố “đã có và luôn có nhiều quan điểm khác nhau và được tranh luận với nhau về mục đích ban đầu và cơ sở tồn tại của EC và EU giữa các chính trị gia, người dân và học giả. Một loạt các yếu tố kinh tế, chính trị, lịch sử phức tạp và các câu chuyện liên quan đến xây dựng các thực thể tồn tại đến ngày nay”.

Theo Lời nói đầu của Hiệp ước Rôme, các quốc gia thành viên công nhận, cùng với những yếu tố khác, “rằng việc loại bỏ các trở ngại hiện nay đòi hỏi các hành động cùng nhau để đảm bảo mở rộng vững chắc, thương mại cân bằng và cạnh tranh công bằng”. Mục tiêu của Hiệp ước Rôme được nêu ra ở Điều 2 như sau:

–                      “Cộng đồng có nhiệm vụ, bằng việc thiết lập một thị trường chung và dần dần thống nhất các chính sách kinh tế của các nước thành viên, phải thúc đẩy trên toàn Cộng đồng việc phát triển hài hòa các hoạt động kinh tế, việc mở rộng liên tục và cân bằng, sự gia tăng vững chắc, sự nâng cao không ngừng tiêu chuẩn sống và các mối quan hệ gần gũi giữa các quốc gia thành viên”.

Sau đó đã được sửa đổi khi Hiệp ước Amsterdam có hiệu lực vào ngày 01/5/1999 Điều 2 nói rằng:

–                      “Cộng đồng có nhiệm vụ, bằng việc thiết lập một thị trường chung và một liên minh kinh tế, tiền tệ và bằng việc thực hiện các chính sách chung, các hoạt động chung như được đề cập tại Điều 3 và 4, phải thúc đẩy trên toàn Cộng đồng việc phát triển hài hòa, cân bằng và bền vững các hoạt động kinh tế, mức độ cao về sử dụng lao động, bảo vệ xã hội và bình đẳng giữa nam và nữ, tăng trưởng bền vững và không lạm phát, cấp độ cao về tính cạnh tranh và sự tích tụ các kết quả hoạt động kinh tế, mức độ cao về bảo vệ và cải tiến chất lượng môi trường, việc nâng cao tiêu chuẩn sống và chất lượng cuộc sống, sự cố kết và phụ thuộc lẫn nhau về xã hội giữa các nước thành viên”.

Do đó, Cộng đồng có một loạt các mục tiêu mang tính khát vọng vươn tới và có phạm vi rộng. Những mục tiêu này đã mở rộng cùng với thời gian tồn tại của EC, trở thành những mục tiêu mà EC tìm cách đạt được thông qua hội nhập kinh tế. Việc tạo ra thị trường chung  không phải là điểm kết thúc mà là phương tiện để đạt được việc thúc đẩy các vấn đề được liệt kê ở Điều 2 (cùng với việc thiết lập liên minh kinh tế và tiền tệ và thực hiện các hoạt chính sách và hoạt động chung). Thị trường chung thường được sử dụng một cách dân dã như là dấu hiệu của Cộng đồng, có nghĩa là một khu vực nơi các hàng rào trực tiếp và gián tiếp đến thương mại giữa các nước thành viên được dỡ bỏ và chính sách xuất khẩu, nhập khẩu chung được thông qua hướng đến thế giới bên ngoài liên quan đến các giao dịch thương mại. Trong vụ kiện Metro kiện Ủy ban, Tòa Công lý nói vào năm 1976 rằng mục tiêu của Hiệp ước đã bao gồm việc tạo ra một thị trường đơn lẻ đạt được các điều kiện tương tự như điều kiện của một thị trường nội địa. Thị trường duy nhất là khía cạnh phía trong của thị trường chung, hiện nay được định nghĩa ở Điều 14(2):

–                      “Thị trường nội địa sẽ bao gồm một khu vực không có điểm kiểm soát nội địa trong đó sự di chuyển tự do hàng hóa, con người, dịch vụ và vốn được đảm bảo phù hợp với quy định của Hiệp ước này”.

Hội nhập kinh tế của các nước thành viên đã tiến xa hơn bởi những tiến bộ hướng đến liên minh kinh tế và tiền tệ. Giai đoạn thứ ba và là giai đoạn cuối cùng của liên minh kinh tế, tiền tệ với việc thông qua một đồng tiền chung, đồng Euro, bắt đầu vào ngày 1/1/1999, đạt đỉnh cao vào thời điểm giới thiệu tiền xu và tiền giấy mới vào ngày 1/1/2002 và loại bỏ đồng tiền quốc gia và cuối tháng 2/2002. Tuy nhiên, khái niệm then chốt của thị trường nội địa chung vẫn còn đóng vai trò nền tảng của hội nhập kinh tế.  Điều 3 của Hiệp ước đặt ra các hoạt động của Cộng đồng cần thiết cho mục đích đặt ra ở Điều 2, cũng đã được mở rộng kể từ năm 1958, phản ánh sự bổ sung thêm của Điều 2. Điều 3 hiện nay có nguyên văn như sau:

–                      “1. Vì những mục tiêu đã đặt ra ở Điều 2, các hoạt động của Cộng đồng sẽ bao gồm, như được quy định trong Hiệp ước này và phù hợp với thời gian biểu đặt ra trong đó:

(a)    ngăn cấm việc áp dụng giữa các nước thành viên, thuế quan và hạn chế số lượng đánh vào việc xuất khẩu, nhập khẩu hàng hóa, và cấm các biện pháp khác có tác dụng tương đương;

(b)   chính sách thương mại chung;

(c)    thị trường nội địa được đặc trưng bởi sự hủy bỏ giữa các nước thành viên các rào cản đối với  việc dịch chuyển tự do hàng hóa, con người, dịch vụ và vốn;

(d)   các biện pháp liên quan đến việc nhập cảnh và dịch chuyển thể nhân như quy định ở Mục IV;

(e)   chính sách chung trong lĩnh vực nông nghiệp và thủy sản;

(f)     chính sách chung trong lĩnh vực giao thông;

(g)    hệ thống đảm bảo rằng cạnh tranh trên thị trường nội địa không bị bóp méo;  (h) thống nhất luật của các nước thành viên trong  phạm vi được yêu cầu để vận hành thị trường chung;

(i)       thúc đẩy điều phối chính sách việc làm giữa các nước thành viên với quan điểm tăng cường tính hiệu quả bằng việc phát triển một chiến lược sử dụng lao động có điều phối;

(j)       chính sách trong lĩnh vực xã hội bao gồm tạo ra một Quỹ xã hội châu Âu;

(k)     tăng cương sự liên kết kinh tế và xã hội;

(l)       chính sách trong lĩnh vực môi trường;

(m)   tăng cường tính cạnh tranh của ngành công nghiệp của Cộng đồng;

(n)     thúc đẩy nghiên cứu và phát triển công nghệ;

(o)     khuyến khích việc thành lập và phát triển các mạng lưới toàn châu Âu;

(p)     đóng góp cho việc đạt được mức độ cao về bảo vệ sức khỏe;

(q)     đóng góp cho giáo dục và đào tạo có chất lượng và cho việc đua nở của văn hóa các nước thành viên;

(r)      chính sách trong lĩnh vực hợp tác phát triển;

(s)      hiệp hội các quốc gia và vùng lãnh thổ hải ngoại để tăng thương mại và thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội mang tính liên kết;

(t)      đóng góp cho việc tăng cường bảo vệ người tiêu dùng;

(u)     các biện pháp trong lĩnh vực năng lượng, bảo vệ dân sự và du lịch”.

Các hoạt động của Cộng đồng do đó rất rộng, bao gồm việc theo đuổi một số lượng lớn các chính sách và hoạt động, bao gồm Điều 3(1)(g), “một hệ thống đảm bảo rằng cạnh tranh trên thị trường không bị bóp méo”.

Tiếp theo, Điều 4(1), được bổ sung vào Hiệp ước vào năm 1993, cho rằng các chính sách kinh tế trong Cộng đồng sẽ được dựa trên một nền kinh tế thị trường mở cửa với cạnh tranh tự do.

Vì những mục tiêu đã đặt ra ở Điều 2, các hoạt động của Cộng đồng sẽ bao gồm, như được quy định trong Hiệp ước này và phù hợp với thời gian biểu đặt ra trong đó, việc thông qua một chính sách kinh tế dựa trên sự điều phối gần gũi của chính sách kinh tế của các nước thành viên, trên thị trường nội địa và trên cơ sở xác định các mục tiêu chung, và được tiến hành phù hợp với nguyên tắc của nền kinh tế thị trường mở với cạnh tranh tự do.

Theo Điều 157(1) về xử lý chính sách công nghiệp của Cộng đồng, hành động của Cộng đồng sẽ phù hợp với một hệ thống thị trường mở và cạnh tranh.

Hiến pháp của EU, nếu được thông qua sẽ giải tán EC như một thực thể và gộp nó vào trong EU, đặt ra mục tiêu của EU ở Điều 3. Theo Điều 3(2), Liên minh “sẽ trao cho các công dân của mình… một thị trường duy nhất nơi cạnh tranh là tự do và không bị bóp méo”. Quy định này đã đề cao nguyên tắc cạnh tranh tự do trong các quy định cơ bản của Liên minh. Hơn nữa, theo Điều 3(3), Liên minh đang hoạt động “vì sự phát triển bền vững của châu Âu dựa trên tăng trưởng kinh tế cân bằng, nền kinh tế thị trường xã hội, cạnh tranh cao và hướng đến toàn dụng lao động và tiến bộ xã hội”.

                b. Các mục tiêu của chính sách cạnh tranh của EC

Có nhiều quan điểm cho rằng luật của EC dường như nhấn mạnh vào “cạnh tranh hiệu quả” nhưng câu hỏi tiếp theo sẽ là cạnh tranh hiệu quả đó mong muốn đạt được cái gì? Như chỉ ra ở trên, chính sách cạnh tranh đã nằm trong danh sách các hoạt động của Cộng đồng châu Âu được đề ra trong Điều 3 kể từ khi Cộng đồng ra đời vào năm 1958. Ngay từ đầu, Hiệp ước đã đặt ra một loạt các mục tiêu chính sách rộng hướng đến mục tiêu của hội nhập kinh tế châu Âu. Cần thiết phải củng cố thêm khía cạnh thị trường nội địa của thị trường chung trong việc dỡ bỏ, thông qua các quy định về tự do dịch chuyển. Quan điểm cho rằng các quy định về tự do dịch chuyển được áp dụng cho các biện pháp của quốc gia, còn các quy định cạnh tranh được áp dụng cho khối doanh nghiệp còn che dấu những phức tạp nhất định:

–                      Trong một số trường hợp, các quy định về tự do dịch chuyển có thể ràng buộc các chủ thể khối tư nhân, đặc biệt khi hành động tư nhân mang tính tập thể liên quan trong lĩnh vực tự do dịch chuyển thể nhân.

–                      Một số tình huống làm dấy lên cả vấn đề về tự do dịch chuyển và cạnh tranh. Ví dụ như trong vụ Bosman nơi mà EC đã quyết định vụ việc trên cơ sở tự do dịch chuyển và từ chối xử lý những lập luận về cạnh tranh rất thú vị.

–                      Có thể nghi ngờ một số biện pháp của quốc gia trên cơ sở cạnh tranh. Sự thực thì việc áp dụng quy định cạnh tranh đối với hành động của Nhà nước đã trở thành khía cạnh rất quan trọng trong Luật Cạnh tranh ở EU.

Như một công cụ của hội nhập thị trường chung, vai trò của chính sách cạnh tranh là cực kỳ quan trọng đối với bất cứ thương nhân trong Luật cạnh tranh EC thể hiên sự khác biệt của hệ thống Luật Cạnh tranh của EC với hệ thống Luật Cạnh tranh nội địa của các nước thành viên EU, với Luật Cạnh tranh của Hoa Kỳ. Luật Cạnh tranh EC phục vụ hai đối tượng, một là “cạnh tranh” và hai là nhu cầu hợp nhất thành thị trường chung. Mục tiêu thứ hai đôi khi nắn chỉnh toàn bộ sự phát triển của luật, đặc biệt đối với thỏa thuận dọc. Một ví dụ của việc áp dụng quy định của Luật Cạnh tranh trong việc hướng đến thị trường chung là sự thông qua Quy chế về miễn trừ nhóm mới đối với ngành phân phối mô tô vào năm 2002. Quy chế cho phép các nhà phân phối và nhà sản xuất ít mất thời gian hơn Quy chế cũ vì Ủy ban châu Âu lo ngại rằng họ vẫn đang hành xử theo kiểu duy trì giá bán khác nhau ở các nước khác nhau trong Cộng đồng. Cao ủy Cạnh tranh Mario Monti đã nói về Quy chế mới như sau:

–                      “Ủy ban cũng cần đóng vai trò như một người đề xuất thay đổi ở nơi thị trường không vận hành theo ý muốn theo tinh thần của các mục tiêu của Hiệp ước. Việc thông qua vào tháng 7 những quy định về miễn trừ mới cho ngành phân phối xe mô tô có thể là một ví dụ. Đây là thời điểm chúng ta có một thị trường chung thực sự cho xe ô tô, vì lợi ích của người tiêu dùng, vì lợi ích về tính cạnh tranh của công nghiệp châu Âu. Một cuộc rà soát đã chỉ rõ rằng hợp nhất về thị trường được theo đuổi bởi quy chế cũ có thể áp dụng cho ngành đã không đạt được kết quả như ý trong phạm vi được kỳ vọng, và rằng người tiêu dùng đang nhận phần lợi ích của họ từ những hạn chế được miễn trừ. Do đó, một hệ thống mới đã được đặt vào bệ phóng để mang lại sức sống mới cho hợp nhất thị trường, người tiêu dùng có thể có lợi từ giá cả tốt hơn, nhiều lựa chọn hơn và dịch vụ được cải thiện”.

Cùng với việc Cộng đồng ngày càng được hoàn thiện, chính sách cạnh tranh đã trở thành trung tâm cho sự phát triển của nó. Điều này được phản ánh trong Báo cáo hàng năm về Chính sách Cạnh tranh của Ủy ban, ví dụ, Báo cáo số 23 (1993) thảo luận mối quan hệ giữa chính sách cạnh tranh và chính sách công nghiệp như sau:

–                      “Chính sách cạnh tranh đóng vai trò trung tâm trong chiến lược của Cộng đồng trong việc đạt được sự phục hồi lâu dài trong tăng trưởng và sử dụng lao động. Do đó, những ưu tiên mà Ủy ban đã đặt ra liên quan đến cạnh tranh được quyết định chủ yếu bởi sự đóng góp mà chính sách cạnh tranh có thể tạo ra cho mục tiêu tăng trưởng, tính cạnh tranh và sử dụng lao động của Cộng đồng như được nêu ra trong Sách Trắng”.  Cạnh tranh khuyến khích việc phân bổ hiệu quả các nguồn lực, kích thích việc nghiên cứu và phát triển, đổi mới và đầu tư. Đây chính là cơ chế qua đó các nguồn lực, việc làm được định hướng lại về các ngành nghề đang lớn mạnh và rời bỏ những ngành nghề có tương lai ít hứa hẹn hơn. Tầm quan trọng của vai trò truyền thống của chính sách cạnh tranh đã được tăng cường trong những năm gần đây theo hai hướng:  – Đầu tiên là sự tham gia, đóng góp của nó đối với thị trường nội địa như thúc đẩy công ăn việc làm, kích thích tăng trưởng và tính cạnh tranh.

–                      Thứ hai, cạnh tranh có vai trò trung tâm trong chính sách công nghiệp của Cộng đồng. Việc phát triển thị trường nội địa thực sự và chính sách công nghiệp hiệu quả là những ưu tiên hàng đầu trong Sách Trắng, đặt ra sự cần thiết phải hoàn thiện chính sách cạnh tranh nhằm bổ sung và tăng cường sự phát triển chính sách công nghiệp.  Trong lời nói đầu của Báo cáo về chính sách cạnh tranh năm 1997 của Ủy ban, Cao ủy cạnh tranh lúc bấy giờ, Karel van Miert cho rằng chính sách cạnh tranh trong bối cảnh đồng tiền chung sắp ra đời “có thể mong đợi đóng một vai trò mang tầm châu lục trong những năm tới”. Năm 1998, Ủy ban đã tiếp tục thảo luận vai trò của chính sách cạnh tranh trong bối cảnh Cộng đồng trở thành liên minh kinh tế và tiền tệ, cho rằng liên minh kinh tế và tiền tệ sẽ làm cạnh tranh trở nên mạnh mẽ hơn vì ba lý do:

Thứ nhất, việc tăng cường tác động tích cực của thị trường chung, thị trường địa lý mở rộng sẽ mở ra những cơ hội mới trong việc khai thác tính kinh tế nhờ quy mô, dẫn tới sự gia tăng các vụ sáp nhập, mua lại;

Thứ hai, việc tăng độ minh bạch về giá, cho phép so sánh dễ hơn giá cả ở các nước thành viên khác nhau;

Thứ ba, việc giảm chi phí vốn, dẫn đến tăng các vụ sáp nhập và gia nhập thị trường dễ dàng hơn đối với các doanh nghiệp.

Báo cáo thứ 28 về chính sách cạnh tranh của Ủy ban (năm 1998) ghi rõ: “Trong bối cảnh của tác động ủng hộ cạnh tranh của Liên minh tiền tệ châu Âu, chính sách cạnh tranh đã đóng một vai trò quan trọng trong việc bảo vệ hay tăng cường tính linh hoạt của thị trường sản phẩm và thị trường dịch vụ. Các công ty có thể bảo vệ họ bằng các hành vi phản cạnh tranh chống lại áp lực cạnh tranh dường như ít hiệu quả và đổi mới làm cho họ ít khả năng thích nghi trong trường hợp có những cú sốc về kinh tế vĩ mô.  Một số công ty sẽ trải qua những khó khăn do phải cạnh tranh khốc liệt hơn. Các quốc gia thành viên sẽ trải qua áp lực lớn để bảo vệ những công ty này bằng công cụ trợ cấp của chính phủ, trợ cấp tái cơ cấu và những khoản cứu trợ. Những hỗ trợ như thế có thể dẫn đến việc bóp méo nghiêm trọng cạnh tranh, ảnh hưởng đến những công ty hoạt động hiệu quả hơn.

Tiềm năng cạnh tranh tăng lên có thể làm cho các công ty tìm cách giảm mức độ cạnh tranh thực tế xuống. Ví dụ, sự gia tăng minh bạch về giá cả sẽ tạo ra những động lực cho phát triển thương mại song song, nhưng cũng sẽ thúc đẩy các công ty tạo ra những rào cản mới. Tương tự, những đe dọa cạnh tranh mới phát sinh từ liên minh tiền tệ châu Âu có thể thúc đẩy các doanh nghiệp tham gia vào các thỏa thuận ngang và thỏa thuận dọc với mục tiêu chiếm đoạt thị trường của đối thủ hoặc tìm kiếm sự hỗ trợ nhà nước. Cuối cùng, trong tầm dài hạn, sự gia tăng việc sáp nhập và mua lại có thể tạo ra những doanh nghiệp độc quyền nhóm trong một số ngành. Các công ty trong những ngành này có thể sẽ giảm áp lực cạnh tranh bằng cách tham gia vào thông đồng ngầm hoặc bằng tạo ra Cartel. Điều này sẽ được thực hiện dễ dàng hơn vì sự gia tăng minh bạch hóa về giá sẽ tạo điều kiện cho việc giám sát giá cả của đối thủ. Việc áp giá khác với mức giá đã thỏa thuận cũng sẽ khó khăn hơn và được che dấu bằng sự biến động của tỷ giá hối đoái.

Chính sách cạnh tranh của quốc gia và Cộng đồng có một vai trò quan trọng làm cho thị trường sản phẩm và dịch vụ đều linh hoạt để người tiêu dùng châu Âu sẽ được hưởng lợi đầy đủ từ đồng tiền chung.

Trong Sách trắng về hiện đại hóa năm 1999, Ủy ban nói rằng: “Ngay từ đầu, trọng tâm trong hoạt động của Ủy ban nằm ở việc xây dựng các quy tắc điều chỉnh hành vi hạn chế trực tiếp can thiệp với mục tiêu hội nhập thị trường… Ủy ban hiện nay đã tập trung hơn vào việc duy trì cấu trúc thị trường cạnh tranh và đảm bảo cạnh tranh hiệu quả bằng việc phát hiện và ngăn chặn các Cartel xuyên quốc gia”.(Sách trắng của Ủy ban về hiện đại hóa các quy tắc thực thi Điều 81 và  82 của Hiệp ước EC 1999 – C 132/1, Executive Summary, tr 8.)

Tuy nhiên, việc có thể thay đổi trọng tâm của hoạt động của EC không có nghĩa rằng chính sách cạnh tranh được nhìn nhận một cách trùng lặp với mục tiêu về thị trường chung. Việc tiếp tục thực hiện dự án về thị trường chung, đặc biệt, việc mở rộng của Liên minh châu Âu vào ngày 1/5/2004 có nghĩa là Luật Cạnh tranh sẽ tiếp tục đóng vai trò quan trọng trong việc thiết lập một thị trường hội nhập cho một tương lại có thể thấy trước.

Đoạn trích trên cho thấy rằng chính sách cạnh tranh của EC liên quan đến cả tính hiệu quả và việc xây dựng thị trường chung. Tuy nhiên, quá trình áp dụng Luật Cạnh tranh có một số mục tiêu khác cũng được theo đuổi, cụ thể như sau:

–  Bảo vệ doanh nghiệp nhỏ và vừa.

–  Giữ cho thị trường luôn mở.

–  Bảo vệ các doanh nghiệp cạnh tranh.

–  Bảo vệ người tiêu dùng.

–  Cho phép các doanh nghiệp hợp tác để thúc đẩy công nghệ của châu Âu.

Hiện nay Ủy ban đang ưu tiên mục tiêu hiệu quả hơn so với mục tiêu xây dựng thị trường chung. Trong vụ kiện năm 1998, Luật sư trưởng Jacobs nhấn mạnh cuộc tranh luận giữa bảo vệ cạnh tranh và bảo vệ đối thủ cạnh tranh khi ông nhắc nhở Tòa rằng “mục tiêu ban đầu của Điều 82 là nhằm ngăn chặn việc bóp méo cạnh tranh, đặc biệt là bảo vệ lợi ích của người tiêu dùng chứ không phải là để bảo vệ vị thế của đối thủ cạnh tranh cụ thể”. Từ khi bổ nhiệm nhà kinh tế Mario Monti làm Cao ủy cạnh tranh châu Âu năm 1999, việc thúc đẩy mục tiêu hiệu quả đã được công khai coi là giá trị chủ đạo. Trong một bài phát biểu vào tháng 7 năm 2001, ông Monti nói rằng: “…trong tất cả các khía cạnh của nó, mục tiêu của chính sách cạnh tranh là bảo vệ phúc lợi người tiêu dùng bằng việc duy trì cấp độ cao về cạnh tranh trên thị trường chung. Cạnh tranh nên tạo ra giá cả thấp, nhiều lựa chọn hơn và đổi mới công nghệ, nhằm phục vụ lợi ích của người tiêu dùng”.

Quan điểm của ông Monti đã được Phó Trợ lý Tổng trưởng lý của Bộ Tư pháp Hoa Kỳ, phụ trách bộ phận chống độc quyền đồng tình: “Chúng tôi ở Hoa Kỳ hoan hô sự lãnh đạo táo bạo của Cao ủy Monti trong việc đi theo mô hình phúc lợi người tiêu dùng trong lĩnh vực chính sách cạnh tranh”. Tuy nhiên, nội dung chính là nói về lợi ích của người tiêu dùng một cách khái quát chứ không phải theo nghĩa kỹ thuật. Theo ông Monti, mục tiêu ở hai bờ Đại Tây dương sẽ nhằm đảm bảo cạnh tranh hiệu quả giữa các doanh nghiệp, bằng việc tiến hành chính sách cạnh tranh dựa trên kinh tế học đúng đắn và bảo vệ lợi ích người tiêu dùng. Năm 2000, ông Monti đã mô tả cách tiếp cận của EC theo cách này: “Điều được trân trọng trong Hiệp ước… là một nền kinh tế thị trường mở với cạnh tranh tự do. Đã được thông qua đã hơn 40 năm về trước, Hiệp ước ghi nhận vai trò cơ bản của thị trường và của cạnh tranh trong việc đảm bảo phúc lợi người tiêu dùng, khuyến khích việc phân bổ tối ưu nguồn lực và trao cho các thực thể kinh tế động lực phù hợp để theo đuổi hiệu quả trong sản xuất, chất lượng và đổi mới.

Cá nhân tôi tin rằng nguyên tắc này về nền kinh tế thị trường mở không ngụ ý một thái độ về niềm tin vô điều kiện đối với việc vận hành cơ chế thị trường. Trái lại, nó đòi hỏi một cam kết nghiêm túc cũng như sự tự kiềm chế bởi các quyền lực công cộng nhằm bảo vệ cơ chế đó”.

Theo cách tiếp cận này, Luật Cạnh tranh bảo vệ cấu trúc cạnh tranh và động lực của thị trường: “họ bảo vệ sự mở cửa của quyền tiếp cận thị trường, và quyền của các thực thể trên thị trường không bị cản trở bởi chiến lược của công ty thống lĩnh mà không dựa vào các giá trị cạnh tranh”.

Luật của EC cũng tập trung vào người tiêu dùng như là người thụ hưởng trực tiếp việc áp dụng Luật Cạnh tranh. Ví dụ, trong báo cáo lần 32 về chính sách cạnh tranh (2002), Ủy ban đã tuyên bố: “Một trong những mục tiêu chính của chính sách cạnh tranh châu Âu là thúc đẩy lợi ích của người tiêu dùng, đó là, đảm bảo rằng người tiêu dùng được hưởng lợi từ sự thịnh vượng mà kinh tế châu Âu mang lại”.

Tuy nhiên, trong Luật Cạnh tranh của EC thành tựu về hiệu quả phải nhường chỗ cho các cân nhắc chính sách khác. Hiệu quả không thể là mục tiêu duy nhất của chính sách cạnh tranh của EC vì cạnh tranh là một phần và phải tương tác với các chính sách khác của Cộng đồng. Mục tiêu hiệu quả không thể tách rời hoàn toàn khỏi các mục tiêu khác và không giống mục tiêu hiệu quả  của trường phái Chicago.

Hơn nữa, phân tích kinh tế vi mô có thể giải thích tại sao và khi nào mọi thứ xảy ra và có thể dự đoán trước kết quả, nhưng không thể trả lời được câu hỏi về thời điểm khi nào các cơ quan cạnh tranh nên can thiệp vào thị trường vì đó là vấn đề mang tính chính sách. Theo học giả Fox và Sullivan, luật không phải là kinh tế học. Các phân tích kinh tế có thể cung cấp công cụ nhưng cuối cùng công cụ nào được dùng lại phụ thuộc vào dạng xã hội của Cộng đồng châu Âu trong tương lai.

3 . Giới hạn của cạnh tranh và các quy chế

a.   Giới hạn của cạnh tranh

Ngay cả trong nền kinh tế thị trường tự do, một số lĩnh vực không thể để mặc cho cạnh tranh tự do được. Nói một cách khác, có những giới hạn đối với cạnh tranh. Việc cung cấp một số hàng hóa, dịch vụ có thể được xem là thiết yếu nhưng không phù hợp với sự khốc liệt của thị trường và không phù hợp với việc áp dụng luật cạnh tranh. Lĩnh vực có tranh cãi lớn nhất liên quan đến cái gọi là “dịch vụ công”. Có rất nhiều tranh cãi trong các quốc gia thành viên về việc các dịch vụ công nên được vận hành như thế nào, dịch vụ nào nên được tư nhân hóa, dịch vụ nào nên được hưởng miễn trừ độc quyền, không phải cạnh tranh. Đây chính là cuộc tranh cãi bất phân thắng bại ở các nước. Theo Luật EC, một số cơ quan được tổ chức bên ngoài quy định của cạnh tranh, trong khi ở một số trường hợp khác, quy định cạnh tranh áp dụng cho những cơ quan này chỉ trong phạm vi nhất định hoặc với một sự sắp đặt trước.

b.   Cạnh tranh và các quy chế

Hai mươi năm cuối cùng của thế kỷ 20 đã chứng kiến một cuộc cách mạng về cách thức sở hữu và vận hành các dịch vụ công. Trên toàn châu Âu, nhiều lĩnh vực độc quyền do nhà nước sở hữu đã được tư nhân hóa toàn bộ hoặc một phần39. Việc mở cửa các ngành trước đây thuộc độc quyền của các doanh nghiệp nhà nước đã giúp các doanh nghiệp nhà nước phải cạnh tranh theo xu hướng tự do hóa. Tuy nhiên, việc mở cửa đó có thể dẫn đến sự thay thế độc quyền nhà nước bằng độc quyền tư nhân, làm thiệt hại cho người tiêu dùng. Có thực tế là việc cung cấp dịch vụ trong một ngành phụ thuộc vào việc sử dụng một mạng lưới (như hệ thống đường ray, hệ thống truyền tải điện, cấp thoát nước.v.v.). Việc này sẽ không khả thi, không hiệu quả nếu mạng lưới đó được nhân lên nhiều lần. Hơn nữa, những dịch vụ này là những dịch vụ thiết yếu và phải được cung cấp phổ cập (cung cấp điện, nước, thoát nước, các dịch vụ bưu chính và viễn thông cơ bản).

Sở hữu tư nhân chứ không phải là sở hữu công cộng là một nguyên tắc chủ yếu của hệ tư tưởng tự do mới mà hiện nay đang thúc đẩy quá trình toàn cầu hóa.

Giải pháp để xử lý những vấn đề này là đưa những ngành được tự do hóa vào diện bị điều tiết thông qua các quy chế. Quy chế điều tiết bao gồm sự can thiệp của quyền lực công đối với việc vận hành của thị trường thông qua các mệnh lệnh và kiểm soát(T. Prosser, Law and the Regulators (OUP, 1997), tr 4.); thành lập một cơ quan thực hiện việc kiểm soát giá, chất lượng, đặt ra những điều kiện có thể cho cạnh tranh được tồn tại, được giám sát; các quy định những nghĩa vụ xã hội của các doanh nghiệp như nghĩa vụ cung cấp dịch vụ phổ cập (  T. Prosser, sđd, tr 5-6.).

Sự khác biệt cơ bản giữa các quy chế điều tiết và Luật Cạnh tranh ở chỗ trong quy chế điều tiết được áp dụng cơ chế tiền kiểm trong khi Luật Cạnh tranh (ít nhất là trong việc kiểm soát độc quyền) áp dụng cơ chế hậu kiểm (phản ứng lại những hành vi đang diễn ra hoặc đã diễn ra). Ví dụ liên quan đến giá, cơ quan điều tiết sẽ đặt ra trước những yêu cầu đối với các doanh nghiệp trong khi cơ quan cạnh tranh sẽ chỉ vào cuộc nếu thấy rằng việc đặt giá của doanh nghiệp vi phạm quy định của Luật Cạnh tranh, quy chế điều tiết cứng nhắc hơn nhiều so với Luật Cạnh tranh. Luật Cạnh tranh có thể áp dụng chung một cơ chế điều tiết đối với các ngành được điều tiết. Thực tế ở châu Âu là Ủy ban châu Âu coi trọng hơn việc áp dụng Luật Cạnh tranh so với các quy định điều tiết mỗi khi có thể.

Trong phạm vi EC, Ủy ban châu Âu đã thực hiện một chương trình tự do hóa và nỗ lực mở cửa dịch vụ bưu chính, dịch vụ vận tải, các thị trường ga, điện, viễn thông. Là ví dụ mạnh mẽ và điển hình nhất của quá trình tự do hóa, thị trường viễn thông đã được thực hiện thông qua:

–  Các Chỉ thị được quy định tại Điều 86(3) Hiệp ước EC,

–  Các Chỉ thị hài hòa hóa của Hội đồng theo Điều 95 (áp dụng các biện pháp cần thiết cho việc thành lập thị trường chung).

–  Chỉ thị khung năm 2002 đối với liên lạc điện tử.(Chỉ thị về khung khổ điều tiết chung đối với dịch vụ và mạng liên lạc điện tử (2002) OJ L108/33)

Do ở EU không có nhà điều tiết chung của EC(Việc diễn đạt “cơ quan điều tiết” thường được sử dụng để chỉ cơ quan cạnh tranh) nhưng Luật EC có thể giao cho các cơ quan điều tiết ở các quốc gia thành viên thực thị chính sách của Cộng đồng. Ví dụ, Chỉ thị khung “đặt ra nhiệm vụ cho các cơ quan điều tiết quốc gia và thiết lập một loạt thủ tục để hài hòa hóa các quy chế điều tiết trong phạm vi toàn Cộng đồng”(Chỉ thị về khung khổ điều tiết chung đối với dịch vụ và mạng liên lạc điện tử (2002) OJ L108/33). Có lẽ điểm đánh kể nhất để lưu ý về khung khổ này là việc đưa vào phạm vi điều tiết các thị trường liên lạc điện tử nơi mà Luật Cạnh tranh không thể khắc phục được những khiếm khuyết thị trường. Ủy ban có thể phủ quyết hoàn toàn quyết định của cơ quan điều tiết quốc gia nhằm đặt những thị trường cụ thể vào phạm vi điều tiết theo cơ chế tiền kiểm nếu Ủy ban cho là cần thiết. Các ngành được điều tiết không được xử lý cụ thể trong tài liệu này nhưng được thảo luận khi phù hợp.