Quá trình đổi mới doanh nghiệp nhà nước

Ở nước ta, quá trình đổi mới DNNN gắn liền với đổi mới kinh tế nói chung và đổi mới DNNN luôn là khâu trung tâm của đổi mới kinh tế. Đổi mới DNNN bao gồm hai mặt: mặt thứ nhất chủ gồm đổi mới cơ chế quản lý đối với DNNN ( quan hệ quản lý nhà nước – doanh nghiệp, mức độ, hình thức phân quyền, giao quyền tự chủ cho doanh nghiệp trên các mặt như kế hoạch, tài chính, thị trường, đầu tư, sử dụng lao động …). Mặt thứ hai liên quan đến sắp xếp tổ chức lại các DNNN ( sáp nhập, chia, tách, cổ phần hoá, đa dạng hóa sở hữu, thành lập tổng công ty … ). Trong các đợt, giai đoạn, thời kỳ khác nhau của quá trình đổi mới, do các yếu tố khách quan và chủ quan quy định, việc đổi mới DNNN được tiến hành đồng thời kết hợp hai mặt nêu trên hoặc chỉ thiên về một mặt nào đó .

Từ năm 1979, DNNN ở Việt nam mới thực sự được coi như một đối tượng đổi mới. Những bước tổ chức sắo xếp, phát triển DNNN trước năm 1979 về cơ bản chỉ là những biện pháp có tính chất hành chính trong bố trí, sắp xếp, phân bổ các DNNN giữa các bộ, các địa phương và các liên hiệp xí nghiệp, do đó chúng chỉ được coi là những biện pháp cải tiến quản lý trong mô hình kế hoạch hoá tập trung mang tính chất bao cấp, thu đủ, chi đủ, phù hợp với cơ chế quản lý và mô hình kinh tế cũ. Do vậy quá trình đổi mới kinh tế ở nước ta có thể chia thành ba giai đoạn

1. Giai đoạn 1980 – 1986

Giai đoạn đổi mới này gắn liền với đổi mới quan điểm của đảng và nhà nước về quản lý kinh tế nói chung và DNNN nói riêng. Cơ chế quản lý cũ đã tỏ ra kìm hãm sức sản xuất, triệt tiêu động cơ phát triển, hậu quả là nền kinh tế trì trệ, tụt dốc, khủng hoảng, đời sống nhân dân xa sút. Các DNNN ngày càng xa sút. Hội nghị ban chấp hành trung ương lần thứ sáu khoá IV tháng 9 – 1979 đã ra nghị quyết về tình hình và nhiệm vụ cấp bách đánh giá tình hình thực tiễn và những yêu cầu bức thiết của xã hội, trong đó nhấn mạnh phải “ cải tiến chính sách phân phối, lưu thông ( giá, lương, tài chính, ngân hàng ). Tiếp đó Chính phủ đã ban hành các quyết định có liên quan để điều hành nền kinh tế nói chung và các DNNN nói riêng như quyết định số 25/CP tháng 1-1981 về kế hoạch ba phần, quyết định số 26 /CP tháng 2-1981 về phân phối lưu thông … Nghị quyết trung ương 6 khoá IV và quyết định 25/CP là bước tiến đầu tiên trong việc cơ chế quản lý các DNNN từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế thị trường. Sau đó là các quyết định quan trọng như quyết định số 146/HĐBT tháng 2-1982; nghị quyết 306 ( dự thảo ) của Bộ Chính trị và quyết định 16/HĐBT tháng 6-1986 đều đưa ra những quan điểm và biện pháp đổi mới quản lý DNNN trong điều kiện cải tiến , cơ chế quản lý nói chung.

Các biện pháp đổi mới giai đoạn này chủ yếu tập trung vào tháo gỡ những vướng mắc, rào cản vô lý của cơ chế cũ, do đó có tác dụng như cởi trói, giải phóng năng lực sản xuất của các DNNN và cùng với các biện pháp khoán trong nông nghiệp, cải cách phân phối lưu thông đã có tác dụng thúc đẩy sản xuất nói chung, đưa đất nước thoát khỏi khủng hoảng, tụt dốc. Đối với các DNNN, việc cho phép các đơn vị tự chủ bố trí các nguồn lực sản xuất theo kế hoạch ba phần đã có ý nghĩa rất quan trọng trong phát huy sáng tạo của cơ sở, từng bước đưa các yếu tố thị trường vào cơ chế quản lý doanh nghiệp. Tuy nhiên, các biện pháp giai đoạn này vẫn mang tính nửa vời, chắp vá ( biểu hiện ở kế hoạch ba phần, cơ chế song trùng ) dẫn đến hệ quả khó hạch toán, khó kiểm soát, khó đánh giá, lợi dụng sự rối rắm của cơ chế quản lý để trục lợi, trong khi năng lực sản xuất và sức sáng tạo vẫn chưa thực sự được giải phóng.

2. Giai đoạn 1986 – 1990

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của đảng năm 986 đánh dấu bước ngoặt cơ bản trong quá trình đổi mới kinh tế nói chung ởt nước ta, trong đó có đổi mới DNNN. Đại hội chỉ rõ: “ phải đổi mới cơ chế quản lý, bảo đảm cho các đơn vị kinh tế quốc doanh có quyền tự chủ, thực sự chuyển sang hạch toán kinh doanh xã hội chủ nghĩa, lập lại trật tự, kỷ cương trong hoạt động kinh tế. Sắp xếp lại sản xuất, tăng cường cơ sở vật chất – kỹ thuật để nâng cao năng suất, chất lượng và hiệu quả. Trên cơ sở đó, ổn định và từng bước nâng cao tiền lương thực tế của công nhân, viên chức, tăng tích luỹ cho xí nghiệp và cho nhà nước”. Đại hội VI vẫn tiếp tục khẳng định vai trò chủ đạo của DNNN nhưng đã đưa ra quan điểm coi chủ đạo không có nghĩa là phải chiếm tỷ trọng lớn trong mọi ngành, mọi địa phương mà thể hiện ở “ năng suất, chất lượng, hiệu quả”

Sau đại hội đảng lần thứ VI, đổi mới DNNN thực sự trở thành nội dung trung tâm của tiến trình đổi mới toàn bộ hệ thống kinh tế theo hướng nhất quán chuyển sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, giải phóng sức sản xuất xã hội. Tháng 11 – 1987 Hội đồng Bộ trưởng ( nay là Chính phủ ) ban hành quyết định 217/HĐBT đánh dấu bước đổi mới cơ bản DNNN theo hướng áp dụng cơ chế mới. Tiếp theo là các nghị định 50/HĐBT(3-1988) bổ sung quyết định 217, nghị định 27/HĐBT ( 3-1989 ) ban hành điều lệ xí nghiệp quốc doanh ( DNNN ) … đã thúc đẩy tiếp quá trình đổi mới DNNN.
Giai đoạn này đối với DNNN lầ giai đoạn bước ngoặt đưa các DNNN chuyển hẳn sang hạch toán kinh doanh theo nguyên tắc thị trường hay gọi là quá trình thương mại hoá có tác dụng bắt buộc các doanh nghiệp phải định hướng vào thị trường, đồng thời tăng quyền tự chủ của doanh nghiệp trong các quyết định kinh doanh. Về mặt quan hệ với nhà nước, trong giai đoạn này hệ thống quan hệ kế hoạch dần dần chuyển từ kế hoạch trực tiếp sang kế hoạch gián tiếp, do đó các DNNN từ chỗ phải hoạt động theo kế hoạch với 9 chỉ tiêu pháp lệnh dần dần bãi bỏ chỉ còn 1 chỉ tiêu nộp ngân sách, xoá bỏ bao cấp từ ngân sách nhà nước, bãi bỏ chế độ 2 giá, hạch toán kinh doanh theo giá thị trường. Về quản lý, quyết định 217/HĐBT trao quyền tự chủ rất rộng rãi cho doanh nghiệp mà hầu như không có biện pháp kiểm soát tương ứng. Các doanh nghiệp lại trao quyền tự chủ cho các bộ phận, chi nhánh của mình trong tìm kiếm, ký hợp đồng và tổ chức sản xuất kinh doanh với các khách hàng dẫn đến tình trạng “trăm hoa đua nở” rất sôi động nhưng cũng rất phức tạp, khó quản lý về mặt nhà nước .

Điều đáng chú ý trong giai đoạn này là thực hiện chủ trương phân cấp, nhà nước, trung ương giao quyền cho chính quyền các địa phương ra quyết định thành lập các DNNN. Vì vậy chỉ trong vòng 4 năm số lượng DNNN tăng lên gần gấp 2 lần, đưa số DNNN của Việt nam lên 12084, trong đó đến 60% là các doanh nghiệp do địa phương quản lý. Rất nhiều DNNN do chính quyền địa phương quyết định thành lập hầu như không được cấp vốn, chủ yếu hoạt bằng vốn vay ngân hàng.

Nhìn chung, các DNNN giai đoạn này đã từng bước đổi mới. Một bộ phận doanh nghiệp kinh doanh có hiệu quả, ngược lại một bộ phận khác không thích nghi được với thị trường, thua lỗ triền miên, trở thành gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Về tổng thể khu vực DNNN vẫn được giữ vai trò chủ đạo của mình, chiếm trên dưới 35% GDP và 60% nộp ngân sách nhà nước .

3. Giai đoạn 1990 đến nay

Tiếp tục đường lối đổi mới kinh tế, đại hội toàn quốc lần thứ VII năm 1991 đã chủ trương: “khẩn trương sắp xếp lại và đổi mới quản lý kinh tế quốc doanh, bảo đảm kinh tế quốc doanh phát triển có hiệu quả, nắm vững những lĩnh vực và ngành then chốt để phát huy vai trò chủ đạo trong nền kinh tế. Tập trung lực lượng củng cố và phát triển những cơ sở trọng điểm, những cơ sở làm ăn có hiệu quả và có ý nghĩa đối với nền kinh tế quốc dân. Cho thuê, chuyển hình thức sở hữu hoặc giải thể các cơ sở thua lỗ kéo dài và không có khả năng vươn lên. sắp xếp lại các liên hiệp xí nghiệp, tổng công ty phù hợp với yêu cầu sản xuất kinh doanh trong cơ chế thị trường” và “khu vực quốc doanh phải được sắp xếp lại, đổi mới công nghệ và tổ chức quản lý, kinh doanh có hiệu quả, liên kết và hỗ trợ các thành phần kinh tế khác, thực hiện vai trò chủ đạo và chức năng của một công cụ quản lý vĩ mô của nhà nước.

Đại hội VIII của đảng năm 1996 tiếp tục khẳng định: “ tiếp tục đổi mới và phát triển có hiệu quả KTNN để làm tốt vai trò chủ đạo: làm đòn bẩy đẩy nhanh tăng trưởng kinh tế và giải quyết những vấn đề xã hội, mở đường, hướng dẫn, hỗ trợ các thành phần khác cùng phát triển, làm lực lượng vật chất để nhà nước thực hiện chức năng điều tiết và quản lý vĩ mô, tạo nền tảng cho chế độ xã hội mới”.
Thực hiện đường lối đổi mới của đảng, Chính phủ đã ra hàng loạt quyết định về đổi mới DNNN và trên thực tế đã tổ chức thực hiện hàng loạt biện pháp rất mạnh trên cả hai mảng: sắp xếp tổ chức lại và đổi mới cơ chế quản lý DNNN. Đó là quyết định 315/HĐBT(9-1990), nghị định 388/HĐBT (11-1991), các quyết định 90 và 91/TTg (3-1994), luật doanh nghiệp nhà nước (4-1995), chỉ thị 500/TTg (8-1995), nghị định 28/CP (5-1996), nghị định 56/CP ( 10-1996), nghị định 59/CP ( 10-1996), nghị định 50/CP (8-1996), chỉ thị 20/TTg (4-1998) và nghị định 44/CP (6-1998); đồng thời từng bước làm rõ thêm quan hệ quản lý giữa nhà nước và doanh nghiệp.

3.1 Đổi mới cơ chế quản lý DNNN

Theo quyết định 315/HĐBT các doanh nghiệp phải rà soát lại chức năng hoạt động kinh doanh, rà soát lại các yếu tố sản xuất kinh doanh như: thị trường, công nghệ, vốn, tổ chức lao động, tổ chức bộ máy và cán bộ, soát xét lại tình hình tài chính doanh nghiệp, chấp hành kỷ luật tài chính, kế toán, thống kê. Những xí nghiệp không tiêu thụ được sản phẩm, không thực hiện được nhiệm vụ kinh doanh, liên tiếp bị lỗ trong thời gian dài, không có khả năng thanh toán và không thể khắc phục bằng các biện pháp như chuyển hướng sản xuất, thay đổi mặt hàng, đầu tư trang bị lại, cũng như các biện pháp về chấn chỉnh và tổ chức lại sản xuất kinh doanh với sự hỗ trợ của cấp trên … có thể bị tuyên bố giải thể.
Theo nghị định 388/HĐBT, các DNNN phải được thành lập lại, đăng ký lại để loại bỏ những doanh nghiệp làm ăn thua lỗ kéo dài. Như vậy, nghị định 388 như một giải pháp hợp pháp hoá, chính thức hoá để công nhận các DNNN tồn tại được trong cơ chế thị trường; đồng thời loại bỏ những doanh nghiệp đã bị thị trường loại bỏ trên thực tế nhưng vẫn tồn tại trên danh nghĩa. Các ngành, các địa phương đã khẩn trương triển khai và coi đây là một công tác quan trọng nhằm thúc đẩy tổ chức và sắp xếp lại một bước để nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN. Điểm mới trong chủ trương này là lần đầu quy định các điều kiện tối thiểu về vốn pháp định, ngành nghề kinh doanh, luận chứng về thị trường tiêu thụ sản phẩm trong việc thành lập DNNN. Thực hiện nghị định 388/HĐBT các bộ, địa phương và từng doanh nghiệp tiến hành rà soát lại tổ chức của từng đơn vị để tổ chức theo đúng chức năng, nhiệm vụ được quy định vừa đảm bảo quyền tự chư sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp vừa đảm bảo sự kiểm tra giám sát của nhà nước
Luật doanh nghiệp nhà nước ban hành tháng 4-1995 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã tạo ra cơ sở pháp lý tổng quát trong quan hệ giữa
DNNN và nhà nước.

Về các nội dung cụ thể của cơ chế, đáng chú ý là hai mảng: tài chính và lao động. Nghị định 59/CP ( 1996), sau đó là nghị định 27/CP (1999) bổ sung, sửa đổi nghị định 59 nhằm xác lập cơ chế tài chính đối với DNNN. Theo các nghị định này, một loạt biện pháp được áp dụng: chuyển chế độ cấp vốn sang chế độ giao nhận vốn, chuyển từ định mức vốn sang chế độ xác định vốn điều lệ cho doanh nghiệp, tăng quyền tự chủ tài chính đồng thời gắn với trách nhiệm bảo toàn vốn, áp dụng một loạt hình thức tài chính mới như bán trái phiếu, lập các quỹ dự trữ tài chính, quỹ dự phòng mất việc làm … Về cơ chế sử dụng lao động, theo tinh thần bộ luật lao động (12-1994) đã có một loạt quyết định cho phép DNNN tăng quyền tự chủ trong sử dụng lao động và trả lương: chuyển chế độ biên chế sang hợp đồng, áp dụng cơ chế quản lý theo lương tối thiểu, cơ chế tuyển dụng, thôi việc thoả ước tập thể …

3.2 Sắp xếp lại DNNN

Trong giai đoạn 1991-1993 theo quyết định 315/HĐBT tháng 9 năm 1990 về giải thể và tổ chức lại những DNNN yếu kém, nghị định 388/HĐBT tháng 11 năm 1991 về nguyên tắc và điều kiện là thành lập lại DNNN, quyết định số 202/CP ngày 8 tháng 6 năm 1992 thí điểm cổ phần hoá một số DNNN.

Trong giai đoạn 1994-1997, theo quyết định số 90/TTg và 91/TTg và chỉ thị 500/TTg về sắp xếp các DNNN giải thể những liên hiệp xí nghiệp, tổng công ty trước đây, hình thành những tổng công ty có quy mô lớn( tổng công ty 91) va quy mô vừa(tổng công ty 90), nghị định 28/CP( 5-1996) về chuyển đổi một số DNNN thành công ty cổ phần.

Từ giữ những năm 1998 đến nay, theo chỉ thị 20/CT-TTg ( 4-1998), chỉ thị 15/CT-TTg ( 5-1999) và nghị định 44/CP về cổ phần hoá kết hợp phương án tổng thể sắp xếp DNNN. Có ba nội dung cơ bản về sắp xếp tổ chức lại DNNN được nhấn mạnh là: sắp xếp DNNN theo phương án tổng thể từng vùng, ngành,tổ chức lại tổng công ty theo hướng thí điểm thành lập tập đoàn kinh tế : cổ phần hoá DNNN. Nghị định số 103/1999/NĐ-CP về giao , bán, khoán, cho thuê DNNN có vốn dưới 1tỷ đồng kinh doanh thua lỗ kéo dài thuộc ngành nhà nước không cần nắm giữ cổ phần đã được ban hành ngày 10-9-1999 để có cơ sắp xếp các DNNN nhỏ, yếu kém.

Giữa năm 2000 theo số liệu của ban đổi mới doanh nghiệp trung ương, đã giảm được trên một nửa số đầu mối DNNN, tổng số từ trên 12000 doanh nghiệp giảm xuống còn 5280 doanh nghiệp, trong đó có 732 doanh nghiệp công ích và 4548 doanh nghiệp kinh doanh. Như vậy số DNNN đã giảm trên một nửa, trong đó 48% là sáp nhập vào các doanh nghiệp lớn hơn, hiệu quả hơn, 52% giải thể. Mặc dù vậy tỷ trọng DNNN trong tổng sản phẩm quốc nội vẫn tăng từ 36.5% năm 1991 lên 40.7% năm 1998, và tỷ lệ nộp ngân sách nhà nước , lợi nhuận trên vốn nhà nước đều tăng lên đáng kể.
Như vậy khu vực DNNN nói chung sau khi xác lập cơ chế quản lý mới và tổ chức sắp xếp lại vẫn phát triển khá. Trong 5 năm 1991-1995 tốc độ tăng trưởng bình quân hàng năm của kinh tế quốc doanh là 11.7%, gần gấp rưỡi tốc độ tăng trưởng bình quân của toàn bộ nền kinh tế và gấp đôi kinh tế ngoài quốc doanh

Việc sắp xếp các DNNN đã góp phần thay đổi một bước cơ cấu vốn và lao động của doanh nghiệp, có tác động nhất định đến quá trình tích luỹ và tập trung. Và bằng những chính sách hỗ trợ phù hợp chúng ta đã giải quyết được cơ bản vấn đề trợ cấp và bảo đảm chính sách cho 600000 công nhân giảm biên chế trong hai đợt sắp xếp; đồng thời lại tuyển dụng mới một số lượng gần tương đương.

Để đẩy mạnh sắp xếp lại DNNN, theo tinh thần nghị quyết hội nghị ban chấp hành trung ương lần thứ tư khoá VIII, thủ tướng chính phủ đã ra chỉ thị số 20/1998/CT-TTg ngày 21 tháng 4 năm 1998 thì vấn đề trọng tâm là tổ chức phân loại DNNN dựa trên sự nắm vững và phân tích tình hình hoạt động của các doanh nghiệp trong ba năm gần đây nhất để tổ chức lại sản xuất kinh doanh cho phù hợp với từng loại, DNNN được phân thành ba nhóm: nhóm một gồm những doanh nghiệp quan trọng, cần duy trì hoạt động theo luật DNNN để phát huy vai trò nòng cốt và dẫn dắt trong quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Những doanh nghiệp thuộc loại này duy trì 100% vốn nhà nước. Nhóm hai gồm những doanh nghiệp cần chuyển đổi cơ cấu sở hữu, là những doanh nghiệp không cần duy trì 100% vốn nhà nước. Nhóm ba gồm những doanh nghiệp bị thua lỗ kéo dài cần được sử lý thích hợp
Theo các chủ trương, quyết định, hướng dẫn của nhà nước phương hướng xử lý các doanh nghiệp sau khi phân loại quy mô lớn và trunh bình như sau:

– Đối vớidoanh nghiệp hoạt động công ích: những doanh nghiệp nào có đủ điều kiện hạch toántheo quy mô doanh nghiệp thì tiếp tục duy trì 100% sở hữu nhà nước và thực hiện các cính sách hỗ trợ đối với những nhiệm vụ mà nhà nước giao. Doanh nghiệp có trách nhiệm bảo toàn vốn và được quyền huy động thêm các nguồn vốn khác theo quy định của nhà nước, được trích lập 3 quỹ trên cơ sở hoàn thành định mức chi phí do nhà nước quy định và thực hiện cơ chế quản lý như doanh nghiệp. Còn những DNNN công ích quá nhỏ có thể thực hiện phương thức giao khoán cho tập thể lao động hoặc cho các thành phần kinh tế khác đấu thầu quản lý thực hiện hợp đồng của nhà nước.

– Đối với các DNNN hoạt động kinh doanh: trừ lĩnh vực nhà nước độc quyền kinh doanh cần giữ sở hữu nhà nước, còn lại các doanh nghiệp có quy mô vừa và lớn đang hoạt động có hiệu quả sẽ mạnh dạn cổ phần hoá và cho phép doanh nghiệp tự quyết định cơ cấu sở hữu trong quá trình cổ phần hoá, không cần duy trì tỷ lệ cổ phần khống chế của nhà nước hoặc duy trì một phần giai đoạn đầu rồi có thể bán tiếp trong quá trình hoạt động sau khi chuyển thành công ty cổ phần.

– Những DNNN không thuộc diện độc quyền nhà nước, đang bị thua lỗ và những DNNN quá nhỏ không thể cổ phần hoá được thì áp dụng phương thức giao, bán, khoán, cho thuê, đấu thầu doanh nghiệp theo những điều kiện quy định của nhà nước. Đối với những DNNN đang lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán nợ đến hạn 2-3 năm liên tục, sau khi đã áp dụng các biện pháp khắc phục vẫn không có chuyển biến tích cực thì kiên quyết cho giai thể hoặc phá sản.

Thực hiện củ trương sắp xếp trên, đến giữa năm 2000, các bộ, địa phương và tổng công ty đã có đề án tổng thể sắp xếp lại DNNN. Theo tổng hợp sơ bộ của ban đổi mới doanh nghiệp, phương án đề ra của các bộ, địa phương như sau:
– Số doanh nghiệp cần duy trì 100% vốn nhà nước chiếm 49.68% tổng số doanh nghiệp
– Số doanh nghiệp cần chuyển đổi cơ cấu sở hữu chiếm 42.10% tổng số doanh nghiệp
– Số doanh nghiệp bị thua lỗ kéo dài, liên tục từ hai năm trở lên chiếm8.22% tổng số doanh nghiệp
Tuy nhiên trên thực tế việc sắp xếp lại DNNN gặp rất ngiều khó khăn và không thực hiện đúng như đề án của chính các bộ, địa phương và tổng công ty lập nên. Cho đến cuối năm 2000 mới chỉ sắp xếp được trên 500 doanh nghiệp, chủ yếu là cổ phần hoá, đạt chưa tới 50% kế hoạch, còn các hình thức sắp xếp khác như giao, bán, khoán, đấu thầu, giải thể, phá sản hầu như chưa được thực hiện.