Thực trạng về nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức tại Việt Nam

Những thành công đạt được của nguồn vốn ODA

 Kể từ ngày 08/11/1993 khi Việt Nam chính thức nối lại quan hệ với cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế thông qua Hội nghị các nhà tài trợ dành cho Việt Nam được tổ chức tại Paris, nước Cộng hòa Pháp đã đánh dấu mở đầu cho quá trình thu hút, huy động nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam. Đến  nay, Việt Nam đã trải qua hơn 20 năm tiếp nhận nguồn vốn hỗ ODA từ nhiều quốc gia và các tổ chức tài chính quốc tế trên thế giới. Việt Nam đã từ một nước nghèo vươn lên trở thành nước có thu nhập trung bình, đó là một thành công lớn của nước ta trong đó nguồn vốn ODA có vai trò ý nghĩa hết sức quan trọng đóng góp vào thành công thắng lợi này. Trong hơn 20 năm qua, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đã góp phần rất lớn trong thời kỳ đầu của sự nghiệp Đổi mới và phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Thông qua tiếp nhận nguồn vốn ODA, Việt Nam có thêm nguồn lực để đạt được các thành tựu về kinh tế – xã hội, đồng thời Việt Nam cũng khẳng định sự phát triển về mối quan hệ hợp tác, hữu nghị với các nước và các tổ chức tài chính quốc tế trên thế giới, tạo điều kiện thuận lợi Việt Nam hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng hơn.

Theo nhận định của Ngân hàng Thế giới, Việt Nam là một trong những quốc gia nhận được nhiều viện trợ nhất trên thế giới. Tính từ năm 1993 đến năm 2016, tổng giá trị ODA ký kết của các nhà tài trợ lên đến 74,3 tỷ USD, trong đó vốn ODA giải ngân đạt 52,1 tỷ USD chiếm 70% so với vốn ODA ký kết. Trong những năm gần đây, công tác vận động và thu hút nguồn vốn ODA của Việt Nam thu được nhiều kết quả tích cực, đặc biệt giai đoạn 2006-2010 vốn ODA cam kết đạt mức cao lên đến 31,7 tỷ USD. Kết quả này cho thấy sự đồng tình và ủng hộ mạnh mẽ của cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế với Việt Nam trong công cuộc đổi mới và chính sách phát triển kinh tế – xã hội của Đảng và Nhà nước ta, thể hiện sự tin tưởng tín nhiệm của các nhà tài trợ vào hiệu quả quản lý và sử dụng vốn ODA của Việt Nam.

Hiện nay, Việt Nam đã thu hút và tiếp nhận vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) từ rất nhiều các quốc gia và tổ chức kinh tế quốc tế trên thế giới. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Việt Nam hiện có quan hệ hợp tác phát triển với 34 nhà tài trợ song phương, 23 nhà tài trợ đa phương và hơn 600 tổ chức phi Chính phủ nước ngoài. Trong đó, Nhật Bản là quốc gia có mức ký kết vốn ODA lớn nhất cho Việt Nam trong giai đoạn 2011 – 2016 với mức 10,1 tỷ USD, đứng thứ hai là Ngân hàng Thế giới (WB) với mức 8,5 triệu USD, tiếp sau đó là Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) với mức 5,1 tỷ USD.

Để quản lý và sử dụng vốn ODA đạt hiệu quả, phục vụ hoàn thành kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của Việt Nam, Quốc hội đã có những kết quả đạt được trong công tác xây dựng pháp luật, ban hành và sửa đổi nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).

Trong hơn 20 năm qua, Chính phủ đã thể chế hóa việc thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA tại 6 Nghị định Chính phủ (xem bảng 2.2), bình quân cứ khoảng 4 năm Chính phủ ban hành nghị định mới, Nghị định sau có cải tiến, tiến bộ hơn Nghị định trước. Vai trò lãnh đạo chính sách thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA của Chính phủ được phân cấp mạnh cho các cơ quản chủ quản trong quá trình thực hiện, đồng thời tăng cường công tác theo dõi, giám sát tình hình và kết quả thực hiện các chương trình, dự án ODA.

Những hạn chế còn tồn tại của nguồn vốn ODA 

•   Hệ thống văn bản pháp luật chưa hoàn thiện

Hệ thống văn bản pháp lý về nguồn vốn ODA của Việt Nam còn thiếu sự đồng bộ, chồng chéo, xung đột lẫn nhau và còn có sự khác biệt với các nhà tài trợ nước ngoài. Đây là một trong những hạn chế có ảnh hưởng lớn đến việc thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA. Từ năm 1993 đến nay, các Nghị định và những văn bản quy phạm pháp luật quy định về việc quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) thể hiện sự kém đồng bộ với nhau và kém đồng bộ với cả nhà tài trợ. Việc quản lý nguồn vốn ODA khá phức tạp, ngoài Nghị định được ban hành về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA thì nguồn vốn ODA còn chịu sự chi phối của các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan nhưng không có sự thống nhất. Đây là một hạn chế trong hệ thống văn bản pháp luật Việt Nam liên quan đến quyết sách, chiến lược thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA vào mục tiêu tăng trưởng kinh tế nói riêng và mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội nói chung.

•   Tỷ lệ giải ngân so với ký kết của nguồn vốn ODA còn thấp

Qua số liệu thống kê giai đoạn 1993-2016 cho thấy, tổng vốn ODA giải ngân được khoảng 52 tỷ USD đạt 70% trên tổng vốn ODA của các nhà tài trợ ký kết cho Việt Nam trong giai đoạn này. Từ năm 1993 đến nay, tổng số vốn ODA chưa giải ngân tích lũy lên đến 22 tỷ USD, tiến độ giải ngân các nguồn vốn trong thời gian vừa qua vẫn còn chậm so với tiến độ ký kết, số vốn ODA tồn đọng cùng với số vốn ký kết mới sẽ tạo ra áp lực lớn cho Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Tiến độ giải ngân vốn ODA chậm gây ra những thiệt hại cả về mặt kinh tế và xã hội như: dự án bị kéo dài làm giảm hiệu quả sử dụng vốn, hạn chế khả năng trả nợ, đưa công trình vào sử dụng chậm làm thay đổi kế hoạch khai thác các chương trình, dự án ODA, ảnh hưởng đến thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế, an sinh xã hội của đất nước, đồng thời làm giảm uy tín Việt Nam đối với các nhà tài trợ về năng lực tiếp nhận và sử dụng ODA, tác động không tốt đến vận động thu hút nguồn vốn này. Tỷ lệ giải ngân vốn ODA còn thấp do một số nguyên nhân chủ yếu sau: Một là, quy trình thủ tục của Chính phủ và bên đối tác nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức chưa hài hòa. Quy trình và thủ tục của Chính phủ về quản lý chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA còn phức tạp và thiếu nhất quán. Những vướng mắc trong quy trình thủ tục đã gây ra những khó khăn trong tiến trình giải ngân nguồn vốn ODA tại Việt Nam. Hai là, việc bố trí vốn đối ứng cho các chương trình, dự án ODA chưa đầy đủ và kịp thời, dẫn đến giải ngân vốn ODA bị chậm, không đúng tiến độ. Do nguồn vốn ngân sách nhà nước những năm gần đây gặp nhiều khó khăn nên việc bố trí vốn đối ứng không kịp thời đã ảnh hưởng lớn đến tiến độ thực hiện các dự án ODA cũng như tiến độ giải ngân vốn ODA. Ba là, thời gian chuẩn bị và phê duyệt chương trình, dự án ODA thường bị kéo dài. Bắt đầu từ khâu đề xuất ý tưởng, lên kế hoạch đến khâu phê duyệt và ký kết thường mất từ 2 đến 3 năm, nội dung của chương trình, dự án ODA phải bổ sung và điều chỉnh nhiều lần. Thực tế, trong quá trình triển khai dự án ODA việc sửa đổi, điều chỉnh diễn ra khá thường xuyên, nên việc lấy ý kiến nhiều Bộ, ngành liên quan sẽ tốn nhiều thời gian, ảnh hưởng đến thời gian hoàn thành các chương trình, dự án ODA. Bốn là, công tác quản lý và tổ chức thực hiện chương trình, dự án ODA còn nhiều bất cập. Tổ chức, thực hiện đấu thầu kéo dài, năng lực đàm phán, ký kết và quản lý hợp đồng còn hạn chế. Trình độ của đội ngũ cán bộ quản lý dự án sử dụng nguồn vốn ODA chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra, thiếu tính chuyên nghiệp. Nhân sự các Ban quản lý dự án ODA thường không ổn định, đa số đều là làm việc theo chế độ kiêm nhiệm. Công tác đào tạo và bồi dưỡng cán bộ quản lý dự án chưa được thực hiện thường xuyên và có hệ thống. Năm là, chính sách đền bù và giải tỏa còn bất cập, làm chậm tiến độ bàn giao mặt bằng cho dự án. Nguyên nhân phổ biến gây ra sự chậm chễ trong giải ngân các chương trình, dự án ODA là việc đền bù, giải phóng mặt bằng và tái định cư. Nhất là đối với các công trình xây dựng cơ sở hạ tầng cần mặt bằng rộng ở các thành phố lớn đông dân và nhà đất có giá trị cao, chi phí đền bù giải phóng mặt bằng và tái định cư chiếm tỷ trọng rất lớn trong tổng chi phí của dự án.

•   Hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA chưa cao

 Việt Nam đã có một số chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA không đạt hiệu quả hoặc gặp thất bại hoàn toàn như: dự án dây chuyền dệt bao đay ở TP. Hồ Chí Minh vay vốn ODA Ấn Độ, dự án này gặp thất bại khi không vận hành được vì không có nơi tiêu thụ sản phẩm, không có nguyên liệu đầu vào và công nghệ lạc hậu; dự án nhà máy thủy sản đông lạnh ở Hạ Long và chương trình phát triển dâu tằm ở Lâm Đồng vay vốn ODA Italia, hai dự án này đều gặp thất bại khi không hoạt động được do thiếu nguyên liệu, sản phẩm sản xuất ra không cạnh tranh được trên thị trường; dự án dầm thép khẩu độ lớn, nhà máy động cơ xăng nhỏ vay vốn ODA Pháp và dự án tàu hút bụng tự hành vay vốn ODA Đức, các dự án này đều không đạt hiệu quả vì sản phẩm không thích hợp với nhu cầu thị trường; dự án cấp nước sạch ở Kon Tum, Yên Bái vay vốn ODA Pháp có hiệu quả chưa cao vì công suất hoạt động rất thấp chỉ đạt 1/3 so với công suất thiết kế; ngoài ra còn một số chương trình, dự án khác sử dụng nguồn vốn ODA chưa thực sự đạt hiệu quả như mong muốn. Các chương trình, dự án ODA không đạt hiệu quả xuất phát từ những nguyên nhân khách quan và cả những nguyên nhân chủ quan. Một số cơ quan thụ hưởng ODA chưa có nhận thức đúng đắn về nguồn vốn ODA, còn suy nghĩ coi vốn ODA là tiền Chính phủ nên sử dụng nguồn vốn này mà không tính đến hiệu quả sử dụng vốn, khả năng trả nợ, tính bền vững của dự án, lập kế hoạch vay vốn ODA tràn lan theo phong trào và lãng phí, thất thoát, phát sinh những vấn đề tiêu cực. Ngoài ra, các chương trình, dự án ODA gặp thất bại hoặc không hiệu quả do: chủ đầu tư, Ban quản lý dự án chưa đánh giá đầy đủ chính xác tính khả thi về mặt kỹ thuật cũng như về mặt kinh tế; ý tưởng thiết kế dự án ODA chưa bám sát vào nhu cầu thực tiễn; trình độ chuyên môn của các cơ quan thẩm định còn hạn chế; yếu kém trong quá trình lựa chọn và phê duyệt dự án, thiếu chuẩn xác từ khâu xác định dự án, chuẩn bị dự án, đánh giá dự án.

•   Quản lý, giám sát và tổ chức của ban quản lý dự án ODA còn hạn chế

Công tác quản lý, giám sát và tổ chức của Ban quản lý dự án ODA còn nhiều hạn chế. Năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ tham gia Ban quản lý dự án ODA còn nhiều bất cập như: năng lực đám phán, ký kết và quản lý hợp đồng hạn chế, tổ chức thực hiện đấu thầu kéo dài, hạn chế về trình độ chuyên môn, trình độ ngoại ngữ, sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong quá trình triển khai dự án còn chưa kịp thời và hiệu quả. Năng lực của cán bộ quản lý dự án ODA còn bị hạn chế vì: chưa được chuyên môn hóa, chưa có nhiều kinh nghiệm quản lý dự án, ít được đào tạo bồi dưỡng nâng cao năng lực, chưa có điều kiện thường xuyên tiếp cận với các nguồn thông tin cần thiết, một bộ phận cán bộ dự án chỉ làm việc kiêm nhiệm, chưa xây dựng được đội ngũ cán bộ dự án chuyên nghiệp. Ngoài ra, Cơ cấu tổ chức của các Ban quản lý dự án ODA chưa thật sự đạt hiệu quả, còn thiếu chuyên nghiệp vì: việc phân chia công việc, quyền hạn và trách nhiệm của các cấp trong quản lý dự án không rõ ràng, phân cấp chưa gắn liền với giám sát từ cấp trên và chưa gắn với tăng cường năng lực cho cấp dưới dẫn đến nhiều dự án chậm tiến độ hoặc chất lượng công trình không đạt yêu cầu. Trong công tác tổ chức và thực hiện các chương trình, dự án từ nguồn vốn ODA vẫn còn tồn tại nhiều vấn đề trong đó có vấn đề tiêu cực như tham nhũng, thất thoát và lãng phí trong sử dụng vốn ODA.  Vấn đề tham nhũng trong sử dụng nguồn vốn ODA đã xảy ra ở nhiều nước trên thế giới chứ không chỉ riêng ở Việt Nam, vấn đề này cũng được cảnh báo từ trước nhưng do thiếu kinh nghiệm trong tổ chức quản lý, giám sát mà Việt Nam vẫn để xảy ra tình trạng tham nhũng trong sử dụng vốn ODA. Thực tiễn tại Việt Nam trong thời gian qua đã xảy ra một số vụ thất thoát vốn lớn liên quan đến các dự án lớn như: PMU 18, cầu Thanh Trì, Cầu Hoàng Long, các dự án có quy mô nhỏ khác và gần đây là dự án Đại lộ Đông Tây mà đối tác Nhật Bản khai nhận đã đưa hối lộ cho bên Việt Nam để được ưu đãi về các hợp đồng. Những vụ việc này tạo nên dư luận gây quan ngfại cho các nhà tài trợ, có ảnh hưởng không tốt đến mối quan hệ hợp tác giữa Việt Nam và bên viện trợ nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).