Tổng quan về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp và mỗi cấp đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định. Để thực hiện những nhiệm vụ đó, mỗi cấp lại được phân giao những quyền hạn cụ thể về nhân sự, kinh tế, hành chính và ngân sách. Việc hình thành hệ thống ngân sách nhà nước gồm nhiều cấp thì việc phân cấp ngân sách nhà nước là một tất yếu khách quan. Bởi vì mỗi cấp ngân sách nhà nước đều có nhiệm vụ thu, chi mang tính độc lập. Trong việc tổ chức quản lý tài chính nhà nước nếu cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được thiết lập phù hợp thì tình hình quản lý tài chính và ngân sách nhà nước sẽ được cải thiện góp phần thúc đẩy sự phát triển ổn định của nền kinh tế – xã hội.

Sự phân giao về ngân sách cho các cấp chính quyền làm nảy sinh khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách. Có thể hiểu về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước như sau:

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước phục vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước.

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước chỉ xảy ra khi ở đó có nhiều cấp ngân sách, phân cấp ngân sách thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương.

1.2.2. Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN

Một là, Phát huy tính năng động sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền các cấp, nhằm phục vụ tốt nhất nhiệm vụ phát triển kinh tế, đảm bảo an ninh quốc phòng, xoá đói giảm nghèo, thúc đẩy nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa phát triển, thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực, đẩy mạnh tiến trình cải cách hành chính.

Hai là, Tạo ra sự đồng bộ thống nhất trong hệ thống thể chế, văn bản quy phạm pháp luật gắn với đổi mới cơ chế và đảm bảo quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm của các đơn vị cơ sở. Đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất về nguồn lực để đảm bảo khả năng điều tiết vĩ mô nền kinh tế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế ở từng địa phương.

Ba là, Làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, nguồn lực và nhiệm vụ của các cấp chính quyền trong quản lý sử dụng NSNN, giải quyết tốt mối quan hệ tài chính giữa các ngành và địa bàn lãnh thổ. Khắc phục những chồng chéo hoặc thiếu sót trong từng nội dung quản lý

Bốn là, Tạo ra mối liên kết đồng thuận giữa các cơ quan Tài chính, cơ quan Kế hoạch đầu tư và các ngành chức năng liên quan với chính quyền các cấp trong quản lý NSNN.

1.2.3. Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Một là, Đối với quản lý hành chính nhà nước: Việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là công cụ cần thiết khách quan để phục vụ cho việc phân cấp quản lý hành chính và có tác động quan trọng đến hiệu quả của quản lý hành chính từ trung ương đến địa phương.

Ngân sách nhà nước cung cấp phương tiện tài chính cho các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương hoạt động. Tuy nhiên phân cấp quản lý ngân sách nhà nước không phụ thuộc hoàn toàn vào phân cấp hành chính mà nó có tính độc lập tương đối trong việc thực hiện mục tiêu phân phối hợp lý nguồn lực quốc gia. Một cơ chế phân cấp quản lý ngân sách hợp lý sẽ tạo điều kiện giúp chính quyền nhà nước thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình. Ngược lại phân cấp không hợp lý sẽ gây cản trở, khó khăn đối với quá trình quản lý của các cấp hành chính nhà nước.

Hai là, Đối với điều hành vĩ mô nền kinh tế: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì phát triển hoạt động của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến các địa phương mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng địa phương trong cả nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá ngân sách nhà nước tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như mối quan hệ giữa các cấp ngân sách để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô ngân sách nhà nước.

Cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước có tác động quan trọng đến hoạt động điều hành vĩ mô nền kinh tế của nhà nước thông qua chính sách tài khoá, vì mức độ phân cấp giữa trung ương và địa phương có tác động lớn đối với mục tiêu điều chỉnh kinh tế bằng chính sách tài khoá của nhà nước. Chính sách tài khoá là công cụ quan trọng nhất trong tay nhà nước để điều hành kinh tế vĩ mô. Chủ trương và định hướng thu, chi ngân sách nhà nước theo hướng “nới lỏng” hay “thắt chặt” là những biện pháp cốt yếu của Chính phủ để ứng phó với những diễn biến của nền kinh tế nhằm đạt được mục tiêu tăng trưởng, ổn định và phát triển bền vững. Nếu mức độ phân cấp tập trung về phía trung ương lớn thì quá trình điều chỉnh được thực thi nhanh hơn và ngược lại nếu mức độ phân cấp tập trung về phía địa phương nhiều hơn sẽ dẫn đến thời gian điều chỉnh chậm hơn bởi vì khi địa phương được phân cấp mạnh thì quyền hạn trong thu, chi ngân sách địa phương được mở rộng và linh hoạt hơn. Chính vì vậy cần xây dựng một phương án phân cấp hợp lý để vừa đảm bảo thực hiện được mục tiêu của chính sách tài khoá vừa tránh được việc tập trung quá cao.

1.2.4. Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN

Để đảm bảo phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đem lại kết quả tốt cần quán triệt đầy đủ các nguyên tắc cơ bản sau:

Một là, Phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn

– Phân cấp quản lý ngân sách của các cấp chính quyền không tách rời phân cấp quản lý kinh tế – xã hội. Mỗi đơn vị hành chính có chức năng và nhiệm vụ quản lý kinh tế – xã hội theo phân cấp phù hợp với đặc điểm của mỗi cấp chính quyền. Do đó cần phải xem xét về chức năng thực tế và quy mô nhiệm vụ từng cấp hành chính để có quy định phân thành một cấp ngân sách hay chỉ là một đơn vị dự toán. Phân cấp quản lý ngân sách phải gắn với mô hình tổ chức bộ máy nhà nước, phải phù hợp và tương ứng với mô hình tổ chức các cơ quan công quyền, gắn với thực trạng nền kinh tế và phải được đánh giá trên các khía cạnh chủ yếu như cơ cấu kinh tế, cơ cấu ngành nghề, tốc độ tăng trưởng, năng suất, hiệu quả thu nhập và phân phối thu nhập…Thực trạng kinh tế mỗi địa phương sẽ quyết định đến nguồn lực tài chính ở địa phương đó. Phân cấp nguồn lực tài chính ở mỗi địa phương phải quan hệ chặt chẽ với phân cấp quản lý kinh tế – xã hội trên địa bàn. Vì vậy phân cấp quản lý ngân sách phải phù hợp, nhằm đảm bảo điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ một cách hiệu quả.

Khi phân cấp nguồn thu chú trọng khả năng đáp ứng nhu cầu chi tại chỗ, khuyến khích khai thác thu và phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm của từng vùng. Nguồn thu gắn liền với vai trò quản lý của cấp chính quyền nào thì phân cấp cho ngân sách cấp Chính quyền đó.

+ Phân cấp tối đa nguồn thu trên địa bàn để bảo đảm nhiệm vụ chi được giao; hạn chế bổ sung từ ngân sách cấp trên.

+ Hạn chế phân cấp cho nhiều cấp ngân sách đối với các nguồn thu có quy mô nhỏ.

+ Bảo đảm tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu cho ngân sách cấp mình và ngân sách các cấp dưới không được vượt quá tỷ lệ phần trăm (%) phân chia quy định của cấp trên về từng khoản thu được phân chia.

Trên cơ sở nguồn thu ngân sách các cấp được hưởng (các khoản thu được hưởng 100%; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm %) ngân sách các cấp lập dự toán thu NSNN trên địa bàn, và dự toán chi ngân sách địa phương. Về nguyên tắc ngân sách địa phương không được bội chi nên khi cân đối ngân sách địa phương, nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng không đáp ứng được yêu cầu chi của địa phương thì sẽ áp dụng phương pháp bổ sung cân đối.

Phân cấp nhiệm vụ chi phải gắn với thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế  – xã hội của mỗi cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là những vấn đề liên quan mật thiết đến đời sống dân cư trên địa bàn.

– Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào ngân sách cấp đó đảm bảo; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp đảm bảo nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp.

– Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ.

– Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cấp thành phố quyết định, thời gian thực hiện phân cấp này phải phù hợp với thời kỳ ổn định ngân sách ở địa phương; cấp xã được tăng cường nguồn thu, phương tiện và cán bộ quản lý tài chính – ngân sách để quản lý tốt, có hiệu quả các nguồn lực tài chính trên địa bàn được phân cấp.

Hai là, Đảm bảo vai trò chủ đạo của Trung ương và vị trí độc lập của ngân sách địa phương trong hệ thống NSNN thống nhất. Trong nền kinh tế thị trường, ngân sách trung ương ngoài việc thực hiện các nhiệm vụ lớn, quan trọng như quốc phòng, an ninh, ngoại giao, đầu tư phát triển còn phải tổ chức quản lý và điều tiết mọi hoạt động kinh tế, thực hiện ổn định kinh tế vĩ mô. Chính quyền cấp trên cũng có nhiệm vụ quan trọng lớn hơn chính quyền cấp dưới. Để thực hiện nhiệm vụ, mỗi cấp chính quyền cần có trong tay nguồn lực tài chính nhất định, chính quyền cấp trên cần có nguồn lực tài chính lớn hơn cấp dưới nhưng phải đảm nhận cấp kinh phí đáp ứng cho các nhiệm vụ, yêu cầu to lớn và trọng đại có liên quan đến quốc gia hoặc phạm vi lãnh thổ rộng lớn hơn. Ngân sách các cấp chính quyền địa phương phải nâng cao tính chủ động sáng tạo trong việc phân bổ, khai thác tiềm năng thế mạnh của địa phương, làm cho nguồn lực tài chính quốc gia thêm dồi dào. Muốn vậy ngân sách các cấp chính quyền ở địa phương phải có vị trí độc lập trong hệ thống NSNN thống nhất.

Ba là, Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp quản lý NSNN. Đảm bảo tính cân đối giữa thu nhập quốc dân sản xuất và thu nhập quốc dân sử dụng trên từng vùng, từng địa phương. Để giảm bớt khoảng cách giàu, nghèo giữa các vùng, các địa phương, trong quá trình phân cấp cần được sử dụng phương pháp điều hoà ngân sách, tức là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính trong phạm vi hệ thống ngân sách, chuyển một phần số thu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Thông qua phương pháp bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu, đây là hai phương pháp tài trợ mà chính quyền cấp trên thường sử dụng đối với chính quyền cấp dưới.

– Bổ sung cân đối: Bổ sung cân đối thu, chi ngân sách nhằm bảo đảm cho chính quyền cấp dưới cân đối nguồn ngân sách để thực hiện nhiệm vụ kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh được giao. Số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới ở địa phương được xác định theo nguyên tắc xác định số chênh lệch giữa số chi và nguồn thu ngân sách cấp dưới (các khoản thu được hưởng 100% và phần được hưởng theo tỷ lệ phần trăm (%) từ các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách chính quyền địa phương).

– Bổ sung có mục tiêu: Bổ sung có mục tiêu nhằm hỗ trợ ngân sách cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ:

+ Hỗ trợ thực hiện các chính sách, chế độ mới do cấp trên ban hành chưa được bố trí trong dự toán ngân sách của năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách, mức hỗ trợ cụ thể được xác định trên cơ sở khả năng cân đối của ngân sách các cấp có liên quan;

+ Hỗ trợ thực hiện các chương trình, dự án quốc gia giao các cơ quan địa phương thực hiện, mức hỗ trợ cụ thể thực hiện theo dự toán chi được cấp có thẩm quyền giao;

+ Hỗ trợ thực hiện các mục tiêu, công trình, dự án có ý nghĩa lớn đối với yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của địa phương, nằm trong quy hoạch và đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo đúng quy định của pháp luật về quản lý đầu tư và xây dựng, ngân sách cấp dưới đã bố trí chi nhưng chưa đủ nguồn, mức hỗ trợ theo phương án được cấp thẩm quyền phê duyệt.

+ Hỗ trợ một phần để xử lý khó khăn đột xuất: khắc phục thiên tai, hoả hoạn, tai nạn trên diện rộng với mức độ nghiêm trọng, sau khi ngân sách cấp dưới đã sử dụng dự phòng, một phần quỹ dự trữ tài chính của địa phương nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu.

+ Hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụ cần thiết, cấp bách khác, mức bổ sung theo quyết định của cấp có thẩm quyền.

+ Số bổ sung theo mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định hàng năm. Mức bổ sung cụ thể được căn cứ khả năng cân đối ngân sách cấp trên và yêu cầu về mục tiêu cụ thể của cấp dưới. Việc sử dụng vốn, kinh phí bổ sung theo mục tiêu phải theo đúng mục tiêu quy định.

Ngoài ra, việc thúc đẩy sự phát triển đồng đều giữa các vùng, miền qua chi ngân sách cấp trên vào đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội cũng được sử dụng như biện pháp bổ trợ cho hai phương thức trên.

1.2.5. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc xử lý các mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương trong hoạt động của ngân sách nhà nước, từ đó cho phép hình thành một cơ chế phân chia ranh giới quyền lực về quản lý ngân sách nhà nước giữa các cấp chính quyền. Vì vậy nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước về cơ bản bao gồm 3 nội dung chủ yếu sau:

Một là, Về quyền lực: Phân cấp ban hành chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức:

Trong quản lý ngân sách nhà nước, chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức có vai trò và vị trí hết sức quan trọng. Đó không chỉ là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách và kiểm soát chi tiêu, mà còn là một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngân sách của các cấp chính quyền.

Thông qua việc phân cấp nhằm làm rõ vấn đề cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền ban hành ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn, phạm vi, mức độ của mỗi cấp chính quyền. Cơ sở pháp lý này được xây dựng dựa trên hiến pháp hoặc các đạo luật tổ chức hành chính, từ đó định ra hành lang pháp lý cho việc chuyển giao các thẩm quyền gắn với các trách nhiệm tương ứng với quyền lực đã được phân cấp, đảm bảo tính ổn định, tính pháp lý, không gây sự rối loạn trong quản lý ngân sách nhà nước.

Hội đồng nhân dân cấp thành phố quyết định một số chế độ thu phí gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nước của chính quyền địa phương và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật; việc huy động vốn để đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp thành phố. Được quyết định chế độ chi ngân sách phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương. Riêng chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước khi quyết định phải có ý kiến của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực.

Hai là, Phân cấp về mặt vật chất, tức là phân cấp về nguồn thu và nhiệm vụ chi:

Có thể nói đây luôn là vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều bất đồng nhất trong quá trình xây dựng và triển khai các đề án phân cấp quản lý ngân sách. Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương, sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng miền trong cả nước.

Ngân sách trung ương hưởng các khoản thu tập trung quan trọng không gắn trực tiếp với công tác quản lý của địa phương như: Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thu từ dầu thô…hoặc không đủ căn cứ chính xác để phân chia như: thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành, đồng thời đảm bảo nhiệm vụ chi cho các hoạt động có tính chất đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia như: Chi đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội, chi quốc phòng, an ninh, chi giáo dục, y tế, chi đảm bảo xã hội do Trung ương quản lý…và hỗ trợ các địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách

Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tại địa phương như: Thuế nhà đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao…

Nhiệm vụ chi ngân sách địa phương gắn liền với nhiệm vụ quản lý kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh do địa phương trực tiếp quản lý. Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách trong điều kiện tự nhiên, xã hội và trình độ quản lý ở các vùng, miền khác nhau là động lực quan trọng để khơi dậy các khả năng của địa phương, xử lý kịp thời các nhiệm vụ của Nhà nước trên phạm vi từng địa phương.

Ngân sách cấp trên thực hiện nhiệm vụ bổ sung ngân sách cho ngân sách cấp dưới dưới hai hình thức: Bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu.

Nội dung phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp được quy định cụ thể tại các điều 30, 31, 32, 33, 34 Luật NSNN năm 2002.